Aspectos Constitucionais do Direito Agrário (arts. 184 a 191 da CF)

O que mais cai

Do que trata o tópico

Este tópico estuda o capítulo da Constituição sobre a política urbana e o capítulo sobre a política agrícola e fundiária e a reforma agrária. As regras estão nos arts. 182 a 191 da Constituição. O núcleo do Direito Agrário constitucional está nos arts. 184 a 191: desapropriação para reforma agrária, função social do imóvel rural, terras públicas e usucapião rural.

Os dois capítulos têm uma ideia comum. A propriedade, urbana ou rural, é protegida pela Constituição, mas só enquanto cumpre a sua função social. Quem deixa o imóvel ocioso ou o usa contra o interesse coletivo sofre consequências que a própria Constituição descreve.

A prova cobra muito a letra da lei: números (área, prazo, população), a ordem das sanções, quem é competente e as exceções. Por isso a apostila transcreve os dispositivos em que a palavra exata importa e resolve questões ao fim de cada parte.

Base legal

• Constituição Federal, art. 182: política de desenvolvimento urbano, plano diretor, função social da propriedade urbana e sanções ao solo urbano ocioso.
• Constituição Federal, art. 183: usucapião especial urbana.
• Constituição Federal, arts. 184 e 185: desapropriação por interesse social para reforma agrária e imóveis que ela não alcança.
• Constituição Federal, art. 186: requisitos da função social da propriedade rural.
• Constituição Federal, art. 187: política agrícola.
• Constituição Federal, arts. 188 e 189: terras públicas e devolutas e títulos dos beneficiários da reforma agrária.
• Constituição Federal, art. 190: aquisição e arrendamento de imóvel rural por estrangeiro.
• Constituição Federal, art. 191: usucapião especial rural.

Conteúdo

Política urbana e plano diretor

Uma cidade cresce sem regra. Prédios surgem sem rede de esgoto, bairros inteiros ficam sem transporte e terrenos vazios esperam valorização no centro. A Constituição responde a esse problema com a política de desenvolvimento urbano, um conjunto de ações públicas que ordena o crescimento da cidade.

A política urbana é executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei. Há, portanto, uma divisão de papéis: a lei federal fixa as diretrizes gerais, e o Município executa a política no seu território. A doutrina majoritária vê aqui uma aplicação da competência do Município para o interesse local.

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

O artigo traz dois objetivos: ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos habitantes. As funções sociais da cidade são as atividades que a cidade precisa oferecer a todos, como moradia, trabalho, circulação e lazer. A prova costuma trocar o executor: a política urbana não é executada pela União nem pelo Estado.

Plano diretor. O plano diretor é a lei municipal que organiza o uso do solo da cidade: onde se pode construir, o que se pode construir e onde a cidade deve crescer.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

O dispositivo diz três coisas. O plano diretor é aprovado pela Câmara Municipal, e não por decreto do Prefeito. Ele é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes. Ele é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

A palavra exata do número cai em prova. A obrigação vale para cidade com "mais de" vinte mil habitantes, e não para cidade "a partir de" vinte mil nem "acima de cinquenta mil". Uma cidade menor pode ter plano diretor, mas a Constituição não a obriga a ter.

Função social da propriedade urbana. A Constituição não define a função social urbana por uma lista própria. Ela remete ao plano diretor:

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

Isso quer dizer que a função social do imóvel urbano depende do que o plano diretor de cada cidade exige. Um terreno pode cumprir a função social numa cidade e descumprir em outra, conforme o plano local. Na propriedade rural, ao contrário, a própria Constituição lista os requisitos (art. 186).

Desapropriação urbana comum. Desapropriar é a retirada da propriedade pelo Poder Público, contra a vontade do dono, mediante indenização.

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

A regra geral para o imóvel urbano é a indenização prévia, justa e em dinheiro. A exceção está no § 4º, inciso III, que permite pagar em títulos da dívida pública o imóvel urbano que o dono deixa sem aproveitamento. A prova mistura as duas regras, e a separação é simples: a desapropriação urbana comum paga em dinheiro; a desapropriação urbana como sanção paga em títulos.

Na prática, o Município de Rio Claro do Norte, com 18 mil habitantes, quer saber se é obrigado a aprovar plano diretor. Ele não é obrigado, porque a obrigação vale para cidades com mais de vinte mil habitantes. Se o mesmo Município precisa de um terreno urbano para construir uma escola, desapropria pagando em dinheiro, antes, um valor justo.

Como a banca cobra: a prova troca o executor da política urbana, muda o número de habitantes do plano diretor ou diz que ele é aprovado por decreto do Prefeito.

Solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado

Um proprietário mantém um terreno vazio no centro da cidade, onde há rua asfaltada, água, luz e transporte. Ele espera o preço subir e não constrói nada. A cidade gastou dinheiro público para levar infraestrutura até ali, e o terreno não serve a ninguém. A Constituição dá ao Município um meio de forçar esse dono a usar o imóvel.

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

O § 4º tem várias condições, e cada uma cai em prova. A medida é uma faculdade do Município ("é facultado"), e não um dever. O Município precisa de lei específica, e essa lei só vale para área incluída no plano diretor. A exigência segue os termos da lei federal.

O dispositivo alcança três situações do solo urbano:

• não edificado: terreno sem construção;
• subutilizado: imóvel com aproveitamento inferior ao mínimo definido no plano diretor ou na lei que dele decorre;
• não utilizado: imóvel construído e abandonado, sem uso.

A ordem das sanções. A palavra "sucessivamente" é o centro do dispositivo. As sanções seguem uma ordem fixa: primeiro o parcelamento ou a edificação compulsórios, depois o IPTU progressivo no tempo, e só no fim a desapropriação. O Município não pode pular etapas e desapropriar logo de início.

IPTU progressivo no tempo. O IPTU é o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana. Progressivo no tempo quer dizer que a alíquota sobe ano após ano enquanto o dono não aproveita o imóvel. A doutrina chama essa progressividade de extrafiscal: o objetivo não é arrecadar mais, e sim pressionar o dono a cumprir a função social. Essa progressividade no tempo é diferente da progressividade do IPTU pelo valor do imóvel, que tem outra base na Constituição.

Desapropriação-sanção urbana. A última sanção é uma desapropriação com regras próprias de pagamento. Os pontos que caem são estes:

• o pagamento é em títulos da dívida pública, e não em dinheiro;
• a emissão dos títulos é previamente aprovada pelo Senado Federal;
• o prazo de resgate é de até dez anos;
• o resgate é em parcelas anuais, iguais e sucessivas;
• ficam assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Essa desapropriação é chamada pela doutrina de desapropriação-sanção, porque pune o dono que descumpre a função social. Ela é competência do Município, que é quem executa a política urbana. Não confunda com a desapropriação para reforma agrária, que é da União, paga em títulos da dívida agrária e tem resgate em até vinte anos.

Na prática, a lei específica do Município de Porto Alto inclui no plano diretor a área central e notifica a empresa Terrenos Silva, dona de um lote vazio. A empresa não constrói no prazo. O Município deve aplicar primeiro o parcelamento ou a edificação compulsórios, depois o IPTU progressivo no tempo, e só então desapropriar com títulos da dívida pública.

Como a banca cobra: a prova altera a ordem das sanções, troca o Senado Federal pela Câmara dos Deputados, troca dez anos por vinte anos ou diz que a medida é um dever do Município.

Usucapião especial urbana

Uma família mora há anos num pequeno terreno urbano abandonado pelo dono. Ela construiu ali a casa, nunca foi incomodada e não tem outro imóvel. A Constituição permite que essa família se torne dona do terreno pela usucapião, que é a aquisição da propriedade pela posse prolongada, nas condições que a lei fixa.

Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

O artigo tem requisitos que precisam estar presentes ao mesmo tempo:

• posse como sua, isto é, com intenção de dono, e não como inquilino ou caseiro;
• área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados;
• prazo de cinco anos;
• posse ininterrupta e sem oposição;
• uso para moradia própria ou da família;
• o possuidor não pode ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

A doutrina chama essa espécie de usucapião pró-moradia ou usucapião constitucional urbana. Ela tem prazo curto porque protege a moradia de quem não tem outro imóvel. A Constituição não exige justo título nem boa-fé: bastam os requisitos do artigo.

A área do terreno. A área é de até duzentos e cinquenta metros quadrados. O STF entende que, preenchidos os requisitos do art. 183, a usucapião especial urbana não pode ser negada com base em lei municipal que fixa um tamanho mínimo de lote maior que o do imóvel. A Constituição protege a moradia mesmo num lote menor que o padrão local.

Título e regra de uma vez só. Os parágrafos completam o artigo:

§ 1º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

O § 1º impede que o título seja dado só ao homem por ser o chefe da família. O título vai ao homem, à mulher ou a ambos, sejam casados, em união estável ou não. A menção à concessão de uso tem relação com o § 3º: como o imóvel público não pode ser usucapido, o ocupante de área pública recebe, conforme a lei, a concessão de uso, e não o domínio.

O § 2º diz que o mesmo possuidor só obtém a usucapião especial urbana uma vez. O § 3º proíbe a usucapião de imóvel público. A regra do § 3º vale também para a usucapião rural, com texto igual no art. 191.

Natureza. A doutrina majoritária e os tribunais tratam a usucapião como forma originária de aquisição da propriedade. Isso quer dizer que o novo dono não recebe o imóvel do antigo dono: ele adquire um direito novo, sem as dívidas e os ônus ligados ao dono anterior.

Na prática, Joana mora há seis anos, com os filhos, numa casa construída num lote urbano de 200 metros quadrados, sem que o dono tenha reclamado. Joana não tem outro imóvel. Ela preenche os requisitos e pode adquirir o domínio. Se Joana já tivesse obtido antes uma usucapião especial urbana, não poderia obter outra.

Como a banca cobra: a prova troca duzentos e cinquenta metros quadrados por outro número, troca cinco anos por dez anos ou omite a condição de não ter outro imóvel urbano ou rural.

Função social da propriedade rural

Um fazendeiro tem uma grande área de terra fértil, mas mantém a terra parada, desmata sem controle ou paga os trabalhadores fora da lei. A Constituição não protege a propriedade rural usada assim. Ela diz quando o imóvel rural cumpre a sua função social, e o imóvel que não cumpre pode ser desapropriado para reforma agrária.

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

A palavra decisiva é "simultaneamente". O imóvel rural só cumpre a função social se atende aos quatro requisitos ao mesmo tempo. Basta descumprir um deles para que o imóvel deixe de cumprir a função social.

Cada requisito tem um foco diferente:

• aproveitamento racional e adequado: a dimensão econômica, isto é, o uso produtivo da terra;
• uso adequado dos recursos naturais e preservação do meio ambiente: a dimensão ambiental;
• respeito às normas das relações de trabalho: a dimensão trabalhista;
• exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores: a dimensão social.

A expressão "segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei" mostra que a lei mede cada requisito. A Constituição fixa os requisitos, e a lei diz, por exemplo, qual é o grau de uso da terra que torna o aproveitamento adequado. O inciso IV fala do bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores, e não só dos trabalhadores.

Diferença para a função social urbana. Na cidade, a função social é definida pelo plano diretor de cada Município. No campo, a própria Constituição lista os quatro requisitos. Essa diferença aparece em questões que pedem para comparar os dois artigos.

Na prática, a Fazenda Boa Safra produz muito grão e gera lucro, mas mantém trabalhadores sem registro e sem pagar os direitos trabalhistas. A fazenda atende ao aproveitamento racional, mas não observa as disposições que regulam as relações de trabalho. Como os requisitos são simultâneos, a fazenda não cumpre a função social.

Como a banca cobra: a prova troca "simultaneamente" por "alternativamente", tira um dos quatro requisitos da lista ou acrescenta o plano diretor como requisito do imóvel rural.

Desapropriação para reforma agrária

A reforma agrária é a redistribuição de terras para quem quer produzir e não tem terra, com o objetivo de reduzir a concentração da propriedade rural. Para obter as terras, a Constituição prevê uma desapropriação especial, que atinge o imóvel rural que descumpre a função social. A doutrina chama essa desapropriação de desapropriação-sanção, porque ela pune o descumprimento da função social com um pagamento menos vantajoso que o dinheiro.

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

O caput tem muitos dados, e cada um cai em prova:

• competência: da União;
• fundamento: interesse social, para fins de reforma agrária;
• objeto: o imóvel rural que não esteja cumprindo a sua função social;
• indenização: prévia e justa, em títulos da dívida agrária;
• garantia dos títulos: cláusula de preservação do valor real;
• resgate: no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano da emissão;
• utilização dos títulos: definida em lei.

Competência. A desapropriação para reforma agrária é competência da União. Estado e Município não podem desapropriar para reforma agrária. O STF entende que Estado e Município podem desapropriar imóvel rural por outro fundamento, como utilidade pública, desde que paguem em dinheiro, porque o que é exclusivo da União é a desapropriação-sanção para reforma agrária.

Títulos da dívida agrária. Os títulos da dívida agrária, conhecidos como TDA, são papéis emitidos pela União que o proprietário resgata ao longo do tempo. O resgate começa a partir do segundo ano da emissão e termina em até vinte anos. A cláusula de preservação do valor real protege o dono contra a perda do valor pela inflação. A indenização continua prévia e justa: a sanção está na forma de pagamento, e não num valor menor que o justo.

Benfeitorias. Benfeitoria é a obra ou melhoria feita no imóvel, como uma casa, um curral ou um sistema de irrigação.

§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.

A terra nua, isto é, o solo sem as benfeitorias, é paga em títulos da dívida agrária. As benfeitorias úteis e necessárias são pagas em dinheiro. Benfeitoria necessária é a que conserva o bem (o conserto do telhado); útil é a que aumenta ou facilita o uso (a construção de um galpão). As benfeitorias voluptuárias, de mero luxo ou recreio, como uma piscina, não estão no § 1º, e por isso não têm a garantia do pagamento em dinheiro.

Decreto e ação de desapropriação. O procedimento tem uma fase administrativa e uma fase judicial.

§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.

§ 3º Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.

O decreto, ato do Presidente da República, declara o imóvel de interesse social para reforma agrária. Esse decreto não transfere a propriedade: ele apenas autoriza a União a propor a ação de desapropriação. O processo judicial segue um procedimento contraditório especial, de rito sumário, previsto em lei complementar. A prova troca "lei complementar" por "lei ordinária", e esse é o ponto exato do § 3º.

Antes do decreto, o órgão federal de reforma agrária faz uma vistoria para saber se o imóvel cumpre a função social. O STF entende que o proprietário deve ser notificado previamente da vistoria e que a falta dessa notificação torna nulo o decreto expropriatório, porque o dono tem direito de acompanhar a fiscalização.

Orçamento e impostos. Os dois últimos parágrafos tratam do dinheiro público e dos tributos.

§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.

§ 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.

O § 4º obriga o orçamento a fixar, todo ano, o volume total de TDA e o montante de recursos do programa de reforma agrária. O § 5º afasta os impostos das três esferas sobre a transferência dos imóveis desapropriados para reforma agrária.

O § 5º usa a palavra "isentas", mas o STF entende que se trata de imunidade. A razão é técnica: isenção é dada por lei do ente que cobra o tributo, e imunidade é a vedação feita pela própria Constituição. Como a regra está na Constituição, ela é imunidade, mesmo com o nome de isenção. A regra só alcança impostos, e não taxas ou contribuições.

Outra expropriação. A Constituição prevê, em outro artigo, a expropriação sem nenhuma indenização de propriedades onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo. Essa expropriação não se confunde com a do art. 184, que tem indenização prévia e justa.

Na prática, a União vistoria a Fazenda Horizonte, de 3 mil hectares, notifica o dono antes e constata que a terra está quase toda parada. Por decreto, a União declara o imóvel de interesse social e propõe a ação de desapropriação. O dono recebe a terra nua em títulos da dívida agrária resgatáveis em até vinte anos, a partir do segundo ano da emissão, e a sede e o galpão em dinheiro. A transferência do imóvel aos beneficiários não paga impostos federais, estaduais ou municipais.

Como a banca cobra: a prova troca a União por Estados e Municípios, muda vinte anos por dez anos, muda "a partir do segundo ano" por "a partir do primeiro ano" ou troca "lei complementar" por "lei ordinária".

Imóveis que não podem ser desapropriados para reforma agrária

A desapropriação para reforma agrária não pode atingir quem trabalha numa área pequena nem quem produz bem. Se pudesse, a reforma agrária tiraria terra de pequenos produtores e reduziria a produção do país. A Constituição cria, por isso, uma proteção especial.

Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva.

Insuscetível quer dizer que não pode sofrer a medida. São dois grupos de imóveis protegidos.

Pequena e média propriedade. A proteção do inciso I tem duas condições. O imóvel precisa ser pequena ou média propriedade rural, conforme a definição da lei. O proprietário não pode possuir outra propriedade.

A lei agrária mede o tamanho do imóvel em módulos fiscais, uma unidade de área fixada para cada Município, e define a pequena e a média propriedade por faixas desse número de módulos. A Constituição não fixa essas faixas: ela remete o conceito à lei ("assim definida em lei").

A palavra "outra", no inciso I, quer dizer outra propriedade rural. Ter um apartamento na cidade não tira a proteção do pequeno produtor. Ter um segundo imóvel rural, de qualquer tamanho, tira.

A condição "desde que seu proprietário não possua outra" é o ponto mais cobrado. Se o dono de uma média propriedade tem outro imóvel rural, a proteção do inciso I não vale para ele, e a média propriedade pode ser desapropriada se descumprir a função social. A proteção do inciso I não exige que o imóvel seja produtivo.

Propriedade produtiva. O inciso II protege a propriedade produtiva, sem condição de tamanho. Uma grande fazenda produtiva não pode ser desapropriada para reforma agrária. Ela pode, no entanto, ser desapropriada por outro fundamento, como utilidade pública, com pagamento em dinheiro, porque a proteção do art. 185 vale só para a reforma agrária.

Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.

O parágrafo único manda a lei dar tratamento especial à propriedade produtiva e fixar normas para o cumprimento dos requisitos da função social. Esse trecho mostra que a propriedade produtiva também tem de cumprir a função social.

A divergência da propriedade produtiva. Há um conflito aparente entre os arts. 185 e 186. O art. 185, II, protege a propriedade produtiva. O art. 186 exige quatro requisitos simultâneos, e a produtividade é só um deles.

Parte da doutrina sustenta que a propriedade produtiva que descumpre os requisitos ambientais ou trabalhistas pode ser desapropriada para reforma agrária, porque não cumpre a função social. A doutrina se divide sobre o tema. A prova objetiva e a jurisprudência seguem a letra do art. 185, II: a propriedade produtiva é insuscetível de desapropriação para reforma agrária, e o descumprimento das outras exigências recebe outras sanções, como multa ambiental ou trabalhista. Na prova, prevalece a letra da Constituição.

Imóvel invadido. O STF entende que é válida a regra legal que impede a vistoria, para fins de reforma agrária, do imóvel rural invadido em razão de conflito agrário, por um período depois da desocupação. A ideia é não premiar a invasão com a desapropriação.

Na prática, Antônio tem uma pequena propriedade rural com a terra parada e não tem outro imóvel. A União não pode desapropriar a área para reforma agrária, mesmo que a terra esteja improdutiva. Já Beatriz tem uma média propriedade improdutiva e é dona de outro sítio. A proteção do inciso I não alcança Beatriz, e a média propriedade pode ser desapropriada se descumprir a função social.

Como a banca cobra: a prova omite a condição "desde que seu proprietário não possua outra", estende a proteção a toda pequena propriedade ou diz que a propriedade produtiva pode ser desapropriada para reforma agrária.

Política agrícola

A política agrícola é o conjunto de ações do Estado para apoiar a produção no campo: crédito, preço, seguro, pesquisa e infraestrutura. Ela é diferente da reforma agrária, que trata da distribuição da terra, mas as duas precisam andar juntas.

A política agrícola é planejada e executada na forma da lei. O planejamento conta com a participação efetiva do setor de produção, que envolve produtores e trabalhadores rurais, e também dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes.

A Constituição lista o que a política agrícola leva em conta, especialmente:

• os instrumentos creditícios e fiscais;
• os preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização;
• o incentivo à pesquisa e à tecnologia;
• a assistência técnica e extensão rural;
• o seguro agrícola;
• o cooperativismo;
• a eletrificação rural e irrigação;
• a habitação para o trabalhador rural.

A palavra "especialmente" mostra que a lista é exemplificativa: a política agrícola pode considerar outros fatores. O planejamento agrícola inclui as atividades agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais. As ações de política agrícola e de reforma agrária são compatibilizadas.

Na prática, o setor de pesca artesanal de um litoral pede para ser incluído no planejamento agrícola. A Constituição já inclui as atividades pesqueiras no planejamento agrícola.

Como a banca cobra: a prova retira as atividades pesqueiras ou florestais do planejamento agrícola, ou diz que a lista do art. 187 é taxativa.

Terras públicas e devolutas

Terras públicas são as que pertencem à União, aos Estados, ao Distrito Federal ou aos Municípios. Terras devolutas são uma espécie de terra pública: são terras que nunca entraram de forma legítima no patrimônio particular e que não têm uma destinação pública específica. A Constituição, em outros artigos, divide as terras devolutas entre a União e os Estados.

A destinação de terras públicas e devolutas é compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária. Isso quer dizer que o Poder Público não pode dar às suas terras um destino que contrarie essas políticas.

O STJ entende que a falta de registro de um imóvel em nome de particular não faz presumir que a terra é devoluta. O ente público que alega que a terra é devoluta tem de provar essa condição.

Alienação de grandes áreas. O ponto mais cobrado é o controle do Congresso Nacional sobre a venda ou a concessão de grandes áreas públicas:

§ 1º A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.

§ 2º Excetuam-se do disposto no parágrafo anterior as alienações ou as concessões de terras públicas para fins de reforma agrária.

Alienação é a transferência da propriedade, por venda ou doação; concessão é a entrega do uso. O § 1º alcança os dois atos, "a qualquer título". A aprovação do Congresso Nacional é exigida quando a área é superior a dois mil e quinhentos hectares e é prévia, isto é, vem antes do ato.

A expressão "ainda que por interposta pessoa" impede a fraude. Interposta pessoa é o "laranja", alguém que aparece no negócio no lugar do verdadeiro interessado. Dividir a área entre parentes para ficar abaixo do limite não afasta a exigência quando o beneficiário real é um só.

A exceção do § 2º dispensa a aprovação do Congresso nas alienações e concessões para fins de reforma agrária. A aprovação vem do Congresso Nacional, e não do Senado Federal sozinho nem do Presidente da República.

Na prática, o Estado de Serra Alta quer vender 3 mil hectares de terra pública a uma empresa agrícola. Como a área é superior a dois mil e quinhentos hectares, a venda depende de prévia aprovação do Congresso Nacional. Se a mesma área fosse destinada à reforma agrária, a aprovação não seria exigida.

Como a banca cobra: a prova troca o Congresso Nacional pelo Senado Federal, muda a área de dois mil e quinhentos hectares ou esquece a exceção da reforma agrária.

Títulos dos beneficiários da reforma agrária

A reforma agrária entrega a terra a famílias que vão produzir nela. Se o beneficiário pudesse vender a terra logo depois de recebê-la, a terra voltaria a se concentrar e o programa perderia o sentido. A Constituição impede essa venda por um período.

Art. 189. Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos.

O beneficiário recebe um título de domínio, que dá a propriedade, ou um título de concessão de uso, que dá o direito de usar a terra. Os dois títulos são inegociáveis pelo prazo de dez anos. Nesse período, o beneficiário não pode vender, doar ou transferir o título.

Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei.

O parágrafo único repete a ideia do art. 183, § 1º: o título vai ao homem, à mulher ou a ambos, independentemente do estado civil. A diferença é que, no art. 189, a entrega segue os termos e condições previstos em lei.

Na prática, Luzia e José, casados, recebem um lote da reforma agrária. O título pode ser conferido a Luzia, a José ou aos dois. Se, três anos depois, José quer vender o título a um vizinho, ele não pode, porque o título é inegociável por dez anos.

Como a banca cobra: a prova troca dez anos por cinco ou vinte anos, ou restringe o título ao homem ou a quem é casado.

Estrangeiro e propriedade rural

A terra rural é um recurso ligado à soberania e à segurança alimentar do país. Por isso a Constituição permite que a lei controle a compra e o arrendamento de imóvel rural por estrangeiro.

Art. 190. A lei regulará e limitará a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira e estabelecerá os casos que dependerão de autorização do Congresso Nacional.

O artigo dá três tarefas à lei: regular, limitar e dizer em que casos é preciso autorização do Congresso Nacional. A regra alcança a aquisição e também o arrendamento, que é o aluguel da terra rural. Ela vale para a pessoa física e para a pessoa jurídica estrangeira.

A Constituição não proíbe o estrangeiro de adquirir terra rural. Ela manda a lei limitar essa aquisição. A autorização do Congresso Nacional não é exigida em todo caso: só nos casos que a lei estabelecer.

Na prática, uma empresa estrangeira quer arrendar uma fazenda para plantar soja. O arrendamento está sujeito aos limites da lei, e o Congresso Nacional precisa autorizar o negócio se a lei previr esse caso.

Como a banca cobra: a prova transforma o limite em proibição total, esquece o arrendamento ou diz que toda aquisição por estrangeiro depende do Congresso Nacional.

Usucapião especial rural

Um trabalhador sem terra ocupa uma área rural abandonada, constrói ali a casa e passa anos plantando com a família. A terra, antes parada, passa a produzir. A Constituição premia esse trabalho e permite que ele se torne dono da área pela usucapião especial rural.

Art. 191. Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.

Os requisitos, todos ao mesmo tempo, são estes:

• o possuidor não é proprietário de imóvel rural ou urbano;
• posse como sua, isto é, com intenção de dono;
• prazo de cinco anos ininterruptos;
• posse sem oposição;
• área de terra em zona rural, não superior a cinquenta hectares;
• a área se torna produtiva pelo trabalho do possuidor ou da sua família;
• o possuidor tem moradia na área.

A doutrina chama essa espécie de usucapião pro labore, porque o trabalho é o seu fundamento. A diferença central para a usucapião urbana está no trabalho: no campo, além de morar, o possuidor tem de tornar a terra produtiva por seu trabalho ou da sua família. Na usucapião urbana, basta usar a área para moradia.

Parágrafo único. Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.

O parágrafo único repete a vedação do art. 183, § 3º: imóvel público não é adquirido por usucapião, nem urbano nem rural. Terra devoluta é terra pública, e por isso também não pode ser usucapida.

Área mínima. O STJ entende que a usucapião especial rural é possível mesmo em área menor que o módulo rural da região. O limite constitucional é apenas o máximo de cinquenta hectares.

Uma vez só? O art. 191 não traz uma regra igual à do art. 183, § 2º, que impede reconhecer a usucapião urbana ao mesmo possuidor mais de uma vez. A prova pode afirmar que a Constituição traz essa vedação expressa para a usucapião rural, e essa afirmação não tem base no texto do art. 191.

Na prática, Severino não tem imóvel, ocupa há cinco anos uma área rural de 40 hectares sem oposição, mora nela e planta milho e feijão com os filhos. Ele adquire a propriedade pela usucapião especial rural. Se a área tivesse 60 hectares, a usucapião especial rural não seria possível, porque o limite é de cinquenta hectares.

Como a banca cobra: a prova troca cinquenta hectares por duzentos e cinquenta, troca cinco anos por dez anos, esquece o trabalho produtivo ou admite usucapião de terra devoluta.

Quadros e comparações

A tabela compara as duas usucapiões especiais da Constituição.

A tabela compara as três desapropriações dos arts. 182 a 185.

A tabela mostra quem aprova ou autoriza cada ato.

A tabela compara a função social da propriedade urbana e a da rural.

Para decorar

Pegadinhas

Fontes e data

• [1] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 182 a 191.

Texto conferido com a lei em 13/10/2026.