Conceito e Tipos de Políticas Públicas (Distributivas, Regulatórias, etc)

O que mais cai

Do que trata o tópico

Este tópico ensina o que é uma política pública e como a Ciência Política classifica as políticas públicas. A primeira parte reúne as definições mais conhecidas e as distinções que a prova cobra (polity, politics e policy; abordagem estatista e multicêntrica; política de Estado e política de governo). A segunda parte trata da tipologia de Theodore Lowi, com as políticas distributivas, redistributivas, regulatórias e constitutivas. A terceira parte apresenta as tipologias de James Wilson, de Gustafsson e de Bozeman e Pandey.

Conteúdo

Conceito de políticas públicas

Uma cidade tem muitos acidentes de moto numa avenida. A prefeitura pode instalar radares, fazer uma campanha educativa ou não fazer nada, e cada resposta é uma escolha do poder público diante de um problema coletivo. O estudo das políticas públicas analisa esse tipo de escolha.

A palavra "política" tem três sentidos no português, e o inglês usa três palavras diferentes para eles. A polity é a dimensão institucional: a estrutura do sistema político, como a Constituição, a separação de poderes, o federalismo e o sistema eleitoral. A politics é a dimensão processual: a disputa pelo poder, as negociações entre partidos, as eleições e a formação de maiorias. A policy é a dimensão material, isto é, o conteúdo concreto das decisões: os programas, as regras e as ações que o governo adota para resolver problemas.

A política pública é a policy. No exemplo da avenida, a regra que diz quem pode fixar o limite de velocidade é polity, a negociação entre o prefeito e os vereadores é politics, e o programa de radares que sai dessa negociação é policy.

Não existe uma definição única de política pública. Cada autor destaca um aspecto diferente, e a prova costuma pedir que o aluno reconheça o autor pela ideia:

• Thomas Dye: política pública é o que o governo escolhe fazer ou não fazer. A definição inclui a omissão deliberada como forma de política.
• Harold Lasswell: as decisões e as análises sobre política pública respondem a quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.
• Laurence Lynn: política pública é um conjunto de ações do governo que produzem efeitos específicos.
• Guy Peters: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegação e que influenciam a vida dos cidadãos.
• Lawrence Mead: política pública é um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas.
• Celina Souza: política pública é o campo do conhecimento que procura pôr o governo em ação, analisar essa ação e, quando necessário, propor mudanças no rumo dessa ação.

A definição de Dye é a mais cobrada porque inclui a omissão: se o governo decide de forma consciente não regular um setor, essa escolha também tem efeitos. Peters inclui a ação por delegação, que alcança o serviço de concessionárias e de outros parceiros que agem em nome do governo. Bachrach e Baratz chamam de não decisão a capacidade de um grupo de impedir que um tema entre na agenda do governo.

Leonardo Secchi organiza o conceito a partir de dois elementos. O primeiro é a intencionalidade pública, isto é, a política existe com o objetivo de agir sobre algo de interesse coletivo. O segundo é a resposta a um problema público, que é a diferença entre a situação atual e a situação que a coletividade considera ideal. Para Secchi, a política pública é uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público.

A partir desses elementos, Secchi discute quem pode fazer política pública e apresenta duas abordagens:

• Abordagem estatista (ou estadocêntrica): a política é pública porque o autor é o Estado. Só os atores estatais fazem política pública, e uma ação de uma organização não governamental, mesmo com fim coletivo, não entra no conceito.
• Abordagem multicêntrica (ou policêntrica): a política é pública porque o problema que ela enfrenta é público. Organizações não governamentais, organismos multilaterais, redes e até empresas podem fazer política pública, ao lado do Estado.

Secchi adota a abordagem multicêntrica, mas reconhece que o Estado tem um lugar de destaque, porque só ele cria normas obrigatórias para todos. O mesmo autor discute também a omissão e, ao contrário de Dye, entende que a simples falta de ação não é política pública, porque nesse caso qualquer omissão viraria política. Ele considera ainda que as políticas públicas existem tanto no nível estratégico (os grandes planos) quanto no nível operacional (os programas e os projetos que executam os planos).

Outra distinção comum é a que separa a política de Estado da política de governo. A política de Estado tem estabilidade e atravessa várias gestões, porque costuma estar inscrita em normas de mudança difícil e tem apoio amplo. A política de governo é a marca de uma gestão: ela nasce do programa do grupo que venceu a eleição e pode acabar quando outro grupo assume.

Exemplo resolvido: uma situação é política pública na definição de Secchi?

1. Situação: uma associação de moradores organiza mutirões para limpar os córregos do bairro e reduzir os casos de dengue.
2. Há problema público? Sim. A dengue e a sujeira dos córregos afetam a coletividade do bairro.
3. Há intencionalidade pública? Sim. A ação tem o objetivo declarado de agir sobre esse problema.
4. Quem é o autor? Um ator não estatal, a associação de moradores.
5. Resultado: na abordagem multicêntrica, que Secchi adota, a ação é política pública. Na abordagem estatista, ela não é política pública, porque o autor não é o Estado.

Na prática, a secretaria de saúde que adota a visão multicêntrica conta os mutirões da associação como parte da sua política contra a dengue. A secretaria que adota a visão estatista trata os mutirões como iniciativa privada.

Toda política pública contém decisões, mas nem toda decisão política é política pública: a escolha do líder de um partido é decisão política e não enfrenta um problema público.

O erro comum é confundir policy com politics e dizer que a política pública é a disputa eleitoral. Outro erro é atribuir a Secchi a ideia de que a omissão é política pública, quando essa ideia é de Dye.

Como a banca cobra: a prova associa cada definição ao autor (Dye e a omissão, Lasswell e quem ganha o quê) e troca polity, politics e policy. Também cobra a diferença entre a abordagem estatista e a multicêntrica num caso com ator não estatal.

Tipos de políticas públicas na tipologia de Lowi

Uma ponte quase não gera oposição, porque ninguém sente que perdeu algo. Uma reforma agrária gera conflito forte, porque os proprietários sabem que vão perder terra.

Theodore Lowi percebeu essa diferença e inverteu a forma tradicional de pensar a relação entre política e políticas públicas. Antes dele, a ideia comum era que a disputa política (politics) determina o conteúdo das políticas (policy). Lowi propôs o contrário: a política pública faz a política, isto é, o tipo de política em jogo determina o tipo de disputa, os atores que se mobilizam e o grau de conflito.

Lowi chama de arena o espaço de disputa que cada tipo de política gera, com atores e conflitos próprios. A tipologia original tinha três tipos (distributiva, redistributiva e regulatória), e o próprio Lowi acrescentou mais tarde o quarto tipo, a constitutiva.

Política distributiva. A política distributiva concede benefícios concentrados a grupos específicos, e os custos se espalham por toda a sociedade, em geral pelo orçamento geral. Como cada cidadão paga uma parte muito pequena, ninguém se sente prejudicado e o conflito é baixo. Os recursos parecem ilimitados, porque o benefício de um grupo não reduz de forma visível o benefício de outro.

Exemplos de política distributiva são a construção de uma ponte ou de uma praça num município, o subsídio a um setor da economia, a isenção de uma taxa para um grupo profissional e a gratuidade de um serviço para uma categoria. A arena distributiva é consensual e funciona por troca de apoio entre parlamentares, chamada em inglês de logrolling: um parlamentar apoia a obra do colega e recebe apoio para a própria obra.

Política redistributiva. A política redistributiva concede benefícios concentrados a algumas categorias de atores e impõe custos concentrados a outras categorias. Ela transfere recursos de um grupo social para outro, e por isso é um jogo de soma zero: o que um grupo ganha, outro grupo perde. Os perdedores são definidos e percebem a perda, e por isso o conflito é alto.

Exemplos de política redistributiva são a reforma agrária, as cotas raciais e sociais nas universidades, a tributação progressiva da renda e os programas de transferência de renda a famílias pobres. A arena redistributiva é polarizada: ela opõe grandes grupos sociais (proprietários e sem-terra, ricos e pobres, capital e trabalho), mobiliza associações de classe e tende a ser decidida pelo topo do Executivo, com forte carga ideológica.

Política regulatória. A política regulatória estabelece padrões de comportamento, de serviço ou de produto para atores públicos e privados. Ela age por meio de ordens, proibições e regras de conduta, e não pela entrega direta de recursos. Os custos e os benefícios podem cair de forma equilibrada ou concentrada, conforme o desenho de cada regra.

Exemplos de política regulatória são as regras de trânsito, a proibição de fumar em locais fechados, as regras de segurança dos alimentos, as normas de proteção ao consumidor e as regras sobre propaganda. A arena regulatória é pluralista: os grupos de interesse formam coalizões que mudam de um tema para outro, e o resultado depende da força relativa de cada coalizão.

Política constitutiva. A política constitutiva, também chamada de estruturadora, define as regras sobre os poderes e as regras sobre as próprias regras. Ela não entrega um serviço nem regula a conduta do cidadão comum: ela define quem decide, com que competência e por qual procedimento. Por isso ela é chamada de metapolítica.

Exemplos de política constitutiva são as regras do sistema eleitoral, a divisão de competências entre a União, os estados e os municípios, a criação ou a extinção de ministérios e as regras de participação da sociedade em conselhos. A arena constitutiva provoca disputa entre os atores diretamente interessados, como partidos, poderes e entes da federação, mas raramente mobiliza o cidadão comum, que não percebe o efeito imediato da regra.

Lowi também cruzou dois critérios ligados à coerção do Estado, isto é, ao uso da autoridade para obrigar. O primeiro critério é a probabilidade de coerção, que pode ser remota ou imediata. O segundo critério é o alvo da coerção, que pode ser a conduta individual ou o ambiente da conduta (as condições gerais em que todos agem).

Para classificar uma política, o primeiro passo é ver se ela define regras do jogo político (constitutiva) ou regras de conduta (regulatória). Se ela entrega recursos, o passo seguinte é ver quem paga:

Exemplo resolvido: classificar um programa estadual que paga uma bolsa mensal a estudantes de baixa renda do ensino médio, financiado por um aumento da alíquota do imposto sobre heranças de grande valor.

1. O programa define regras do jogo político? Não. Ele não mexe em competências nem em eleições.
2. O programa age por regra de conduta? Não. Ele entrega dinheiro, e não ordena um comportamento.
3. Quem ganha? Os estudantes de baixa renda, um grupo definido.
4. Quem paga? Os herdeiros de grandes patrimônios, outro grupo definido, que percebe o aumento do imposto.
5. Resultado: o programa tira recursos de um grupo social e entrega a outro. É política redistributiva, com arena polarizada.

Se o mesmo programa fosse pago pelo orçamento geral, ele continuaria redistributivo, porque transfere renda entre classes sociais. A distributiva fica reservada ao benefício pontual a um grupo, como obra, subsídio ou isenção.

Na prática, um deputado que destina recursos para reformar o ginásio da sua cidade faz política distributiva: o custo sai do orçamento geral e nenhum grupo protesta. Se ele propõe dividir terras improdutivas entre famílias sem terra, ele entra numa arena redistributiva, com reação organizada dos proprietários.

A troca mais comum é entre distributiva e redistributiva: nas duas o benefício vai para um grupo, mas só na redistributiva o custo recai sobre um grupo definido. A outra troca comum é entre regulatória e constitutiva: a regulatória dita a conduta de cidadãos e empresas, e a constitutiva dita as regras do próprio sistema político.

O erro comum é chamar de distributiva um programa de transferência de renda, que é redistributivo. Outro erro é achar que a política regulatória sempre tem custos difusos, quando o custo de cada regra depende do desenho dela.

Como a banca cobra: a prova descreve um caso concreto e pede o tipo, com a transferência de renda e a obra pública como casos mais comuns. Também cobra a ideia de que a política pública faz a política e o grau de conflito de cada arena.

Outras tipologias de políticas públicas

Outros autores classificam as políticas por critérios diferentes dos de Lowi, como a distribuição de custos e benefícios ou a intenção do governo.

Tipologia de James Wilson. Wilson classifica as políticas pela forma como os custos e os benefícios se distribuem. Cada um pode ser concentrado (cai sobre um grupo definido) ou distribuído (cai sobre toda a sociedade). O cruzamento dos dois critérios gera quatro tipos:

• Política clientelista: benefícios concentrados e custos distribuídos. Um grupo ganha e todos pagam, como no subsídio a um setor da economia. Ela se parece com a distributiva de Lowi.
• Política de grupo de interesse: benefícios concentrados e custos concentrados. Um grupo ganha e outro grupo definido paga, como numa regra que favorece os taxistas e prejudica os motoristas de aplicativo. Ela se parece com a redistributiva de Lowi.
• Política empreendedora: benefícios distribuídos e custos concentrados. Toda a sociedade ganha e um grupo definido paga, como numa regra ambiental que obriga as indústrias poluidoras a instalar filtros.
• Política majoritária: benefícios distribuídos e custos distribuídos. Toda a sociedade ganha e toda a sociedade paga, como na educação pública básica para todos, paga com os tributos gerais.

Tipologia de Gustafsson. Gunnel Gustafsson classifica as políticas por dois critérios: a intenção do governo de implementar a política e o conhecimento disponível para resolver o problema. O cruzamento também gera quatro tipos:

• Política real: há intenção de resolver o problema e há conhecimento para isso.
• Política simbólica: há conhecimento para elaborar a política, mas os elaboradores não têm intenção real de pôr a política em prática. A política serve para dar resposta à opinião pública.
• Pseudopolítica: há intenção de resolver o problema, mas falta conhecimento para estruturar a política de forma adequada.
• Política sem sentido: falta intenção e falta conhecimento.

A troca mais cobrada é entre a simbólica e a pseudopolítica. Na simbólica, o governo sabe o que fazer, mas não quer de verdade. Na pseudopolítica, o governo quer, mas não sabe como fazer.

Tipologia de Bozeman e Pandey. Esses autores classificam a política pelo tipo de debate que ela provoca. A política de conteúdo político tem conflito sobre os objetivos: os atores discordam sobre o que o governo deve buscar, e por isso a decisão depende de negociação, de votos e de apoio. A política de conteúdo técnico tem consenso sobre o objetivo: os atores concordam sobre o que buscar e discutem só o melhor método para chegar lá, e por isso o peso maior fica com os especialistas.

A legalização do aborto é um exemplo de conteúdo político, porque os grupos discordam sobre o próprio objetivo da política. A escolha do traçado de uma linha de metrô é um exemplo de conteúdo técnico quando todos concordam que a cidade precisa da linha e o debate fica entre engenheiros sobre o caminho mais barato e mais rápido. O mesmo vale para a escolha do método de vacinação de uma campanha que todos apoiam.

Secchi faz uma ressalva a essa tipologia: a classificação não é fixa. Uma política de conteúdo técnico vira política de conteúdo político quando um ator passa a contestar o objetivo. Se um grupo de moradores se opõe à própria construção da linha de metrô no bairro, o debate deixa de ser sobre o método e passa a ser sobre o objetivo. O critério de classificação é sempre o ponto em que está o conflito (objetivo ou método), e não o assunto da política nem a presença de técnicos no debate.

Exemplo resolvido: classificar na tipologia de Wilson uma regra que obriga todos os bancos a manter um atendente presencial em cada agência por um horário mínimo.

1. Quem recebe o benefício? Os clientes de banco, uma parcela grande e dispersa da população. O benefício é distribuído.
2. Quem paga o custo? Os bancos, um grupo pequeno e organizado. O custo é concentrado.
3. Benefício distribuído com custo concentrado é a combinação da política empreendedora.
4. Resultado: a regra é política empreendedora. O nome vem do empreendedor político, o ator que organiza os beneficiários dispersos contra o grupo pequeno que paga a conta.

Na prática, um plano estadual de despoluição de um rio com estudo técnico completo, mas sem orçamento nem equipe por falta de interesse do governo, é política simbólica na tipologia de Gustafsson. Se o governo destina orçamento, mas o plano não tem diagnóstico nem método para resolver o problema, ele é pseudopolítica.

A diferença para o conceito vizinho aparece entre Wilson e Lowi. Lowi cria quatro tipos com base no tipo de disputa e no efeito da coerção, e Wilson cria quatro tipos com base apenas na distribuição de custos e benefícios. A clientelista de Wilson se aproxima da distributiva de Lowi, mas a empreendedora e a majoritária não têm correspondente direto.

O erro comum é trocar a empreendedora pela clientelista, porque as duas têm um lado concentrado e outro distribuído. Na clientelista o benefício é concentrado, e na empreendedora o custo é concentrado.

Como a banca cobra: a prova dá a combinação de custos e benefícios e pede o tipo de Wilson, ou descreve um plano sem intenção ou sem conhecimento e pede o tipo de Gustafsson. Em Bozeman e Pandey, a prova diz onde está o conflito (no objetivo ou no método) e pede o tipo.

Quadros e comparações

A tabela abaixo compara os quatro tipos da tipologia de Lowi.

A tabela abaixo cruza custos e benefícios na tipologia de Wilson.

A tabela abaixo cruza intenção e conhecimento na tipologia de Gustafsson.

Para decorar

Pegadinhas

Fontes e data

• [1] Conhecimento consolidado de livro didático de políticas públicas (definições de Dye, Lasswell, Lynn, Peters, Mead, Celina Souza e Secchi; tipologias de Lowi, Wilson, Gustafsson e Bozeman e Pandey).

Texto conferido em 14/10/2026.