Controle: Conceitos, Tipos e Sistemas

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Do que trata o tópico

Este tópico apresenta o controle da Administração Pública: o que ele é, como a doutrina o classifica e quais sistemas de controle existem no Brasil e no mundo. Em seguida, o tópico estuda a abrangência do controle externo e do controle interno na Constituição Federal, que está no art. 70: o que se fiscaliza, sob quais aspectos, quem fiscaliza e quem presta contas. O tópico abre a disciplina de Controle Externo e dá o vocabulário que os tópicos seguintes usam.

Base de referência

• Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 70 a 75: a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, o Tribunal de Contas da União e o sistema de controle interno.

Conteúdo

Controle: conceitos, tipos e sistemas

O gestor público decide como gastar um dinheiro que não é dele, porque o dinheiro público pertence à sociedade que paga os tributos. Por isso o Estado precisa de mecanismos que verifiquem se o gestor age dentro da lei e se o gasto traz o resultado prometido. O controle da Administração Pública é o poder-dever de fiscalizar, orientar e corrigir a atuação administrativa, exercido pela própria Administração, pelo Poder Legislativo, pelo Poder Judiciário e pela sociedade. O controle é poder porque autoriza o órgão controlador a agir sobre o ato de outro, e é dever porque o controlador não pode se omitir quando encontra uma irregularidade.

O controle busca a conformidade da atuação com a lei e com os princípios da Administração, e busca também o bom resultado do gasto. Por isso o controle moderno não olha só a forma do ato: ele avalia se o órgão cumpriu as metas, se gastou bem e se o programa de governo funcionou. A própria Constituição manda o controle interno avaliar os resultados da gestão quanto à eficácia e à eficiência. Esse alcance amplo explica a variedade de classificações que a doutrina criou.

O controle administrativo é o que a Administração exerce sobre os próprios atos. Ele nasce do poder de autotutela, isto é, do poder de rever os próprios atos sem precisar de ordem judicial: a Administração anula o ato ilegal e revoga o ato válido que se tornou inconveniente ou inoportuno. Esse controle pode ser de ofício ou provocado por recurso, e alcança a legalidade e o mérito. Todos os Poderes exercem controle administrativo quando praticam atos de administração.

O controle legislativo, também chamado de controle parlamentar, é o que o Poder Legislativo exerce sobre a Administração. Ele tem uma face política, como as comissões de inquérito e a convocação de autoridades, e uma face financeira, que é a fiscalização do art. 70. Na face financeira, o Congresso Nacional exerce o controle externo com o auxílio do Tribunal de Contas da União. O controle legislativo só existe nos casos que a Constituição prevê, porque ele é uma interferência de um Poder em outro.

O controle judicial é o que o Poder Judiciário exerce sobre os atos administrativos, sempre por provocação de quem se sente lesado. O juiz examina a legalidade do ato em sentido amplo, o que inclui o respeito aos princípios, mas não substitui a escolha do administrador quanto à conveniência e à oportunidade. Por isso o Judiciário anula o ato ilegal de outro Poder, mas não revoga esse ato.

O controle interno é o que um órgão exerce sobre atos praticados dentro da estrutura do mesmo Poder. A Constituição manda os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterem, de forma integrada, sistema de controle interno. O exemplo típico é a controladoria do Poder Executivo, que fiscaliza os ministérios: ela é órgão do próprio Executivo.

O controle externo é o que um órgão de um Poder exerce sobre atos de outro Poder, ou o que um órgão autônomo, como o Tribunal de Contas, exerce sobre a Administração. O controle externo da União fica a cargo do Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União. O controle do Judiciário sobre um ato do Executivo também é externo.

Ao lado desses dois, existe o controle social, também chamado de controle popular, que é o exercido pelo cidadão e pelas entidades da sociedade. A Constituição dá a qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato legitimidade para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

O controle prévio, também chamado de preventivo ou a priori, acontece antes de o ato produzir efeito, e por isso pode impedir o ato. A aprovação do Senado Federal antes da nomeação de Ministro do Tribunal de Contas da União escolhido pelo Presidente da República é um controle prévio. O controle concomitante acompanha o ato enquanto ele acontece, como a auditoria feita durante a execução de uma obra.

O controle posterior, também chamado de subsequente, corretivo ou a posteriori, examina o ato depois de praticado. Ele pode confirmar o ato, corrigir o ato ou punir o responsável. O julgamento das contas dos administradores pelo Tribunal de Contas da União é o exemplo típico, porque as contas se referem a gastos já feitos.

O controle de legalidade verifica se o ato está de acordo com a lei e com os princípios. Todos os órgãos de controle exercem esse controle, e o resultado de um ato ilegal é a anulação. O controle de mérito verifica a conveniência e a oportunidade do ato, isto é, se a escolha do administrador foi a melhor para o interesse público. Em regra, só a própria Administração exerce o controle de mérito sobre os seus atos, e o resultado é a revogação.

O controle financeiro da Constituição vai além da legalidade pura, porque o art. 70 manda fiscalizar também a legitimidade e a economicidade. Isso não autoriza o Tribunal de Contas a escolher no lugar do gestor, mas permite apontar um gasto legal que é desarrazoado ou caro demais.

Quanto à iniciativa, o controle é de ofício quando o próprio controlador decide agir e é provocado quando alguém o aciona. O Tribunal de Contas da União realiza inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por iniciativa da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito. A primeira hipótese é controle de ofício, e as demais são controle provocado.

Quanto à relação entre controlador e controlado, o controle é hierárquico ou finalístico. O controle hierárquico existe dentro da mesma pessoa jurídica, entre o chefe e o subordinado, e é pleno e permanente: o superior revê qualquer aspecto do ato do subordinado sem precisar de lei que autorize. O controle finalístico, também chamado de tutela ou supervisão, é o da administração direta sobre as entidades da administração indireta, como autarquias e fundações; não há hierarquia, e o controle só alcança o que a lei prevê, em especial o cumprimento da finalidade da entidade.

A palavra "sistema" tem mais de um sentido neste tópico. Num sentido, ela designa o sistema de jurisdição, que diz quem dá a última palavra sobre a legalidade do ato administrativo. No sistema do contencioso administrativo, de origem francesa, existem duas ordens de jurisdição: os tribunais administrativos julgam as causas da Administração com força de coisa julgada, e o Judiciário comum julga as demais. No sistema de jurisdição única, de origem inglesa, só o Poder Judiciário decide com definitividade, e qualquer decisão administrativa pode ser levada ao juiz.

O Brasil adota o sistema de jurisdição única. Por isso a decisão de um órgão administrativo, inclusive a do Tribunal de Contas, pode ser questionada no Poder Judiciário. O Tribunal de Contas da União não integra o Judiciário, apesar do nome e apesar de a Constituição dizer que ele tem jurisdição em todo o território nacional: essa jurisdição indica a área de atuação do Tribunal.

Em outro sentido, a palavra designa o modelo de controle externo que cada país adota. No modelo de Tribunal de Contas, comum na Europa continental (França, Itália, Portugal, Espanha), o órgão é colegiado, seus membros têm garantias semelhantes às dos juízes e o órgão tem competência para julgar contas e aplicar sanções. No modelo de controladoria ou auditoria-geral, comum nos países de tradição anglo-saxônica (Reino Unido, Estados Unidos), o órgão costuma ser singular, chefiado por um controlador ou auditor-geral com mandato, e emite principalmente relatórios e recomendações ao Parlamento.

O Brasil adota o modelo de Tribunal de Contas. O Tribunal de Contas da União é integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal e quadro próprio de pessoal. Os Ministros têm as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça. Nos Estados e no Distrito Federal, os Tribunais de Contas são integrados por sete Conselheiros.

O caput do art. 75 reforça o modelo de Tribunal de Contas e estende as regras do TCU aos demais Tribunais de Contas:

Art. 75. Os Tribunais de Contas são instituições permanentes, essenciais ao exercício do controle externo, e as normas estabelecidas nesta Seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, vedada sua extinção, criação ou instalação.

A mudança de 2026 está nesse caput: os Tribunais de Contas passam a ser instituições permanentes e essenciais ao controle externo, e a extinção, a criação e a instalação deles ficam vedadas. Assim, o modelo de Tribunal de Contas não pode ser trocado por outro órgão nem ganhar novos tribunais. A regra dos sete Conselheiros vem do parágrafo único, que não mudou.

Por fim, a palavra designa o sistema de controle interno, que é o conjunto de órgãos de controle de cada Poder atuando de forma integrada. O art. 74 dá a esse sistema estas finalidades:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

O controle interno, portanto, não concorre com o externo: ele apoia o externo. Por isso, quando o responsável pelo controle interno toma conhecimento de irregularidade ou ilegalidade, ele dá ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. Responsabilidade solidária quer dizer que o servidor do controle interno que se cala responde junto com o autor da irregularidade, por inteiro.

Exemplo resolvido: um ministério assina contrato para construir uma ponte. Durante a obra, o Tribunal de Contas da União decide, por iniciativa própria, auditar a obra e encontra preço acima do praticado no mercado. A classificação desse controle segue estes passos.

1. Órgão que exerce: o Tribunal de Contas auxilia o Congresso no controle externo, por isso o controle é legislativo, na face financeira.
2. Posição: o Tribunal não pertence ao Poder Executivo, por isso o controle é externo.
3. Momento: a obra está em execução, por isso o controle é concomitante.
4. Iniciativa: o Tribunal agiu por iniciativa própria, por isso o controle é de ofício.
5. Natureza: o preço alto pode ser legal e ainda assim antieconômico, por isso o controle olha a economicidade, que o art. 70 inclui.
6. Resultado: controle legislativo, externo, concomitante, de ofício, quanto à economicidade.

Na prática, imagine a autarquia federal Instituto de Pesquisa do Cerrado, vinculada a um ministério. Se o ministro tenta anular uma promoção de servidor da autarquia sem lei que autorize esse controle, ele erra, porque o controle do ministério sobre a autarquia é finalístico e depende de previsão legal. Se o presidente da autarquia revoga uma portaria do diretor que é seu subordinado, o controle é hierárquico e não depende de lei. Se um servidor da autarquia leva a promoção ao juiz, o controle passa a ser judicial, externo, provocado e só de legalidade.

Cada classificação usa um critério próprio, e o mesmo controle recebe uma posição em cada critério. O controle prévio pode ser interno ou externo, e o controle externo pode ser prévio, concomitante ou posterior.

O erro comum de quem começa é misturar os critérios, como dizer que todo controle prévio é interno ou que todo controle do Judiciário é judicial. Quando o Judiciário anula uma licitação feita pela própria secretaria administrativa, ele exerce controle administrativo e interno, e não controle judicial.

Como a banca cobra: a banca descreve um caso concreto e pede a classificação do controle por um critério, ou troca o critério no meio da frase (chama de interno o controle prévio, ou de judicial o controle administrativo do Judiciário). Nos sistemas, a banca troca as características do Tribunal de Contas com as da controladoria.

Abrangência do controle (art. 70 da CF)

O art. 70 é a porta de entrada do controle financeiro da Constituição: ele diz o que se fiscaliza, sob quais aspectos, sobre quem e por quem. A palavra exata importa, por isso o texto vem transcrito:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

O artigo traz os tipos de fiscalização, quem é fiscalizado, os aspectos examinados e quem fiscaliza. A banca costuma trocar uma palavra do artigo por outra que parece estar ali, como trocar economicidade por eficiência.

O art. 70 lista cinco tipos de fiscalização: contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. A fiscalização contábil examina os registros contábeis e as demonstrações, para ver se refletem a realidade. A fiscalização financeira examina a entrada e a saída de dinheiro, isto é, a arrecadação da receita e o pagamento da despesa. A fiscalização orçamentária verifica se a execução respeita a lei orçamentária, por exemplo se a despesa tinha dotação.

A fiscalização patrimonial examina os bens e os direitos do Estado: compra, guarda, uso e venda de imóveis, veículos e equipamentos. A fiscalização operacional avalia o desempenho, ou seja, se o órgão cumpre metas e entrega o resultado com eficiência e eficácia. A fiscalização operacional é a mais moderna, porque não pergunta só se o gasto foi legal, mas se ele funcionou. O Tribunal de Contas da União realiza inspeções e auditorias de todos esses tipos nas unidades dos três Poderes.

O art. 70 alcança a União e as entidades da administração direta e indireta. A administração direta são os órgãos da própria União, como ministérios; a administração indireta são as entidades criadas pela União com personalidade própria, como autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista. O controle alcança também os órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário, porque o Tribunal de Contas audita unidades administrativas dos três Poderes.

O controle vai além da estrutura do Estado quando há dinheiro público em mãos privadas. O parágrafo único traz a regra de quem presta contas:

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

O dispositivo não olha a natureza de quem recebe o dinheiro: pessoa física ou jurídica, pública ou privada, todas prestam contas. O que define o dever é a relação com o recurso público, descrita por cinco verbos (utilizar, arrecadar, guardar, gerenciar, administrar), ou a assunção de obrigação pecuniária em nome da União. A expressão "pelos quais a União responda" alcança bens e valores que não são da União, mas pelos quais ela responde, como os de um fundo que ela garante.

A fiscalização ocorre quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas. A legalidade é a conformidade do ato com a lei. A legitimidade vai além da lei: examina se o gasto atende ao interesse público e aos princípios, como a moralidade, mesmo quando nenhuma lei proíbe o gasto. A economicidade examina a relação entre custo e benefício, isto é, se a Administração obteve o resultado com o menor custo possível.

A aplicação das subvenções é o exame do uso dos recursos que o Estado transfere a entidades, públicas ou privadas, para cobrir despesas delas, como o auxílio a uma entidade de assistência social. A renúncia de receitas é o exame dos benefícios fiscais, como isenções e anistias, porque deixar de arrecadar tem o mesmo efeito financeiro que gastar. Com esse item, o controle alcança também o dinheiro que o Estado deixa de receber.

A fiscalização é exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. O controle externo cabe ao Congresso com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Auxílio não quer dizer subordinação: o art. 71 lista competências que o Tribunal exerce por conta própria, como julgar contas e aplicar sanções.

A diferença entre apreciar e julgar contas é cobrada com frequência. As contas do Presidente da República são apreciadas pelo Tribunal mediante parecer prévio, elaborado em sessenta dias a contar do recebimento. As contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos são julgadas pelo próprio Tribunal. O parecer prévio é uma opinião técnica que orienta o julgamento político do Congresso; o julgamento das contas dos administradores é decisão do Tribunal.

Quando o Tribunal encontra ilegalidade, ele assina prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei. Se o prazo não é atendido, o Tribunal susta a execução do ato impugnado e comunica a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal. No caso de contrato, a sustação é adotada diretamente pelo Congresso Nacional. Se o Congresso ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas, o Tribunal decide a respeito.

As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa têm eficácia de título executivo. Título executivo é o documento que permite cobrar a dívida direto na execução judicial, sem novo processo para provar a dívida.

Exemplo resolvido: decidir, pelo parágrafo único do art. 70, se cada pessoa abaixo presta contas.

1. Uma associação privada recebe recursos federais por convênio para um projeto de alfabetização. Ela utiliza e administra dinheiro público, por isso presta contas, mesmo sendo privada.
2. Um servidor guarda o cofre de uma repartição federal. Ele guarda valores públicos, por isso presta contas.
3. Um banco privado arrecada tributos federais por contrato com a União. Ele arrecada dinheiro público, por isso presta contas.
4. Uma empresa privada assume, em nome da União, obrigação de natureza pecuniária. A última parte do parágrafo único a alcança, por isso presta contas.
5. Uma empresa privada que só vende a particulares, sem recurso público, não se enquadra em nenhum verbo, por isso não presta contas por esse dispositivo.

Na prática, a fundação privada Viver Bem recebe recursos da União por convênio para manter um abrigo. A fundação utiliza e administra dinheiro público, por isso presta contas, mesmo sendo privada. O art. 71, VI, não é a base aqui: ele trata dos recursos repassados pela União a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.

Se a fundação não comprova o uso do dinheiro e causa prejuízo, os responsáveis respondem perante o Tribunal, que julga as contas de quem der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. O dinheiro do convênio continua público mesmo na conta da fundação, e por isso a natureza privada da fundação não a protege do controle.

O vizinho que a banca troca com o art. 70 é o art. 74, inciso II, que fala em eficácia e eficiência. Os aspectos do art. 70 são legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas; eficiência não está nessa lista. O erro comum é achar que só quem é servidor ou órgão público presta contas, quando o parágrafo único alcança qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que lida com dinheiro, bens e valores públicos.

Como a banca cobra: a banca copia o art. 70 e troca uma palavra, tirando a renúncia de receitas, trocando economicidade por eficiência ou dizendo que o Tribunal de Contas é o titular do controle externo. No parágrafo único, a banca restringe o dever de prestar contas às pessoas públicas ou omite um dos verbos.

Quadros e comparações

A tabela compara os dois modelos de controle externo que a banca troca.

A tabela compara as duas formas de atuação do Tribunal de Contas da União sobre contas.

A tabela compara o controle interno e o controle externo na Constituição.

Para decorar

Pegadinhas

Fontes e data

• [1] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 70 a 75.

Texto conferido com a lei em 14/10/2026.