Disposições Preliminares, Planejamento e Orçamento (LDO/LOA) e Receita Pública (Arts. 1º a 14)

O que mais cai

Do que trata o tópico

Este tópico cobre a abertura da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a Lei Complementar nº 101/2000. Ele mostra a quem a lei se aplica e os conceitos que a lei usa do começo ao fim. Depois, ele trata do planejamento: o que a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA) precisam conter e como o governo controla a execução do orçamento durante o ano.

A última parte trata da receita pública. Ela cobre o dever de instituir e cobrar todos os tributos, as regras para prever a receita e as condições para conceder benefício tributário que reduz a arrecadação, a chamada renúncia de receita.

Base legal

• Lei Complementar nº 101/2000, arts. 1º e 2º: objeto da lei, entes alcançados e conceitos (ente da Federação, empresa controlada, empresa estatal dependente e receita corrente líquida).
• Lei Complementar nº 101/2000, art. 4º: conteúdo da LDO, Anexo de Metas Fiscais e Anexo de Riscos Fiscais.
• Lei Complementar nº 101/2000, art. 5º: conteúdo da LOA, reserva de contingência e vedações.
• Lei Complementar nº 101/2000, arts. 7º a 10: resultado do Banco Central, programação financeira, limitação de empenho, audiências de avaliação das metas e pagamento de sentenças judiciais.
• Lei Complementar nº 101/2000, arts. 11 a 13: instituição, previsão e arrecadação da receita.
• Lei Complementar nº 101/2000, arts. 14 e 14-A: renúncia de receita e regras da proposição legislativa que concede benefício tributário a pessoa jurídica.

Os arts. 3º e 6º da LRF foram vetados e não têm texto em vigor. Por isso o estudo do planejamento começa no art. 4º e passa do art. 5º direto para o art. 7º.

Conteúdo

Disposições preliminares (arts. 1º e 2º)

Antes da LRF, um governante podia gastar mais do que arrecadava, contratar dívidas sem controle e deixar a conta para o sucessor. A LRF foi criada para impor disciplina a toda a Federação, com metas, limites e condições que mantêm as contas públicas em equilíbrio de um ano para o outro. O art. 1º diz o objeto da lei e a base constitucional dela.

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

O capítulo da Constituição citado no art. 1º é o das finanças públicas, e a Constituição exige lei complementar para tratar das normas gerais desse tema. Por isso a LRF é uma lei complementar de alcance nacional: ela vale para todos os entes, e uma lei ordinária não pode alterar as regras dela.

O que é responsabilidade na gestão fiscal

O § 1º do art. 1º traz o conceito de responsabilidade na gestão fiscal. É o dispositivo mais citado da lei, porque ele resume todos os assuntos que a LRF regula.

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

O dispositivo tem duas partes. A primeira diz como o gestor age: com ação planejada e transparente, que previne riscos e corrige desvios. A segunda diz o instrumento: metas de resultados entre receitas e despesas, e limites e condições para uma lista de temas.

A lista de temas com limites e condições é esta:

• renúncia de receita;
• geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras;
• dívidas consolidada e mobiliária;
• operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
• concessão de garantia;
• inscrição em Restos a Pagar.

A doutrina majoritária resume o § 1º em quatro ideias, que costumam ser chamadas de pilares da LRF: planejamento, transparência, controle e responsabilização. As duas primeiras estão na letra da lei ("ação planejada e transparente"). As duas últimas decorrem do cumprimento das metas e dos limites e das sanções que a própria lei prevê em outros capítulos.

Uma troca comum de prova é dizer que a responsabilidade fiscal "pressupõe ação planejada e sigilosa" ou que ela "corrige riscos e previne desvios". A lei diz o contrário nos dois pontos: a ação é transparente, e os riscos são prevenidos enquanto os desvios são corrigidos.

Quem a LRF obriga

§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A LRF é nacional, e não federal: ela obriga os quatro tipos de ente da Federação, e não só a União. O § 3º detalha o que a lei quer dizer quando fala em União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:

a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público;

b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes;

A alínea "a" mostra que a LRF alcança todos os Poderes e o Ministério Público, e não só o Executivo. Os Tribunais de Contas estão dentro do Poder Legislativo para os fins da lei.

A alínea "b" mostra que a LRF alcança a administração direta e boa parte da indireta: fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes. A empresa estatal que não depende do ente (a estatal não dependente) fica fora da lista. A lista não fala de "todas as empresas estatais", e essa é a pegadinha mais frequente do artigo.

Os outros dois incisos do § 3º fecham o conceito. Quando a lei fala em Estados, o Distrito Federal está incluído. Quando ela fala em Tribunais de Contas, estão incluídos estes:

III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do Município.

O inciso III separa duas figuras. O Tribunal de Contas dos Municípios é um órgão estadual que fiscaliza todos os Municípios do Estado; o Tribunal de Contas do Município é o órgão de um Município só. A expressão "quando houver" vale para os dois, porque nem todo Estado tem um e nem todo Município tem o outro.

Na prática, imagine a Câmara Municipal de uma cidade pequena que quer aumentar a despesa com pessoal sem olhar os limites, sob o argumento de que a LRF "é lei do Executivo". O argumento falha: a Câmara integra o Poder Legislativo do Município, e o § 3º, I, "a", inclui esse Poder na palavra "Municípios".

Os conceitos do art. 2º

O art. 2º define termos que a LRF usa em todos os capítulos. Entender cada um evita erro em temas que aparecem depois, como os limites de despesa com pessoal, que usam a receita corrente líquida como base.

O primeiro conceito é o de ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município.

O segundo é o de empresa controlada, que depende só de quem manda na empresa.

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;

O critério é a maioria do capital com direito a voto, e não a maioria do capital total. A posse pode ser direta (o próprio ente tem as ações) ou indireta (o ente controla outra empresa que tem as ações).

O terceiro conceito é o que mais cai: empresa estatal dependente.

III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;

Toda estatal dependente é uma empresa controlada, mas nem toda empresa controlada é dependente. A empresa controlada vira dependente quando recebe do ente controlador dinheiro para pagar pessoal, custeio em geral ou despesas de capital.

A exceção está no fim do inciso e vale só para as despesas de capital. Se o dinheiro do ente entra na empresa como aumento de participação acionária, isto é, o ente compra mais ações dela, esse repasse não torna a empresa dependente. A razão é que, nesse caso, o ente faz um investimento e recebe participação em troca, e não sustenta a empresa.

Na prática, a empresa pública de transporte de um Estado recebe todo mês um repasse do Tesouro estadual para pagar os salários dos motoristas. Ela é estatal dependente e, por isso, entra nos limites e nas regras da LRF. Outra empresa do mesmo Estado só recebeu dinheiro do Tesouro quando o Estado subscreveu novas ações para ampliar uma fábrica. Esse aporte de capital vem de aumento de participação acionária e não torna a empresa dependente.

Receita corrente líquida

A receita corrente líquida (RCL) é a base de cálculo de vários limites da LRF. Ela parte da soma das receitas correntes e tira os valores que não ficam com o ente ou que têm destino próprio.

IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:

A soma reúne só receitas correntes. Receitas de capital, como as de operação de crédito e de venda de bens, não entram na RCL. As deduções mudam conforme o ente.

a) na União, os valores transferidos aos Estados, Distrito Federal e Municípios por determinação constitucional ou legal, inclusive os valores entregues aos Estados e ao Distrito Federal por meio do Fundo instituído pelo art. 159-A da Constituição, e as contribuições mencionadas na alínea "a" do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição;

b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;

c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição.

A lógica é simples: o dinheiro que a União arrecada e repassa aos outros entes por determinação constitucional ou legal não é dela de fato, e por isso sai da RCL federal. Do mesmo modo, o Estado tira as parcelas que entrega aos Municípios por determinação constitucional.

Nos Estados, a dedução da alínea "b" fala só em determinação constitucional. Na União, a alínea "a" fala em determinação constitucional ou legal. A troca de uma expressão pela outra é pegadinha clássica.

A alínea "c" vale para os três níveis: a contribuição dos servidores para o próprio regime de previdência e a compensação financeira entre regimes saem da RCL. Esse dinheiro já tem destino certo, que é pagar benefícios previdenciários.

Os §§ 1º e 2º trazem dois ajustes. Os valores pagos e recebidos por força da Lei Complementar nº 87/1996 e do fundo previsto no art. 60 do ADCT entram no cálculo da RCL. Já os recursos que o Distrito Federal e os Estados do Amapá e de Roraima recebem da União para as despesas tratadas no inciso V do § 1º do art. 19 não entram na RCL desses entes.

O § 3º diz como contar o período, e esse é o ponto que mais cai da RCL.

§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.

A RCL é uma soma móvel de doze meses: o mês de referência mais os onze anteriores. Ela não segue o ano civil, de janeiro a dezembro. A expressão "excluídas as duplicidades" impede que o mesmo valor seja contado duas vezes, como um repasse entre órgãos do mesmo ente.

Na prática, a RCL de um Município apurada em abril soma as receitas de abril e as dos onze meses anteriores, isto é, de maio do ano anterior até abril. Uma questão que diga "receitas de janeiro a dezembro do exercício" ou "o mês de referência e os doze anteriores" está errada.

Como a banca cobra: a prova troca "empresas estatais dependentes" por "todas as empresas estatais", tira a exceção do aumento de participação acionária e muda os onze meses anteriores da RCL para doze ou para o ano civil.

Planejamento e orçamento público (arts. 4º a 10)

O orçamento público brasileiro tem três leis que se encadeiam. O plano plurianual (PPA) traça os programas para quatro anos, a LDO escolhe as metas e prioridades do ano seguinte e orienta a montagem do orçamento, e a LOA estima a receita e fixa a despesa do ano. A Constituição já define o básico de cada uma, e a LRF acrescenta conteúdo fiscal à LDO e à LOA.

A lei de diretrizes orçamentárias (art. 4º)

A LRF manda a LDO cumprir o que a Constituição exige dela e, além disso, tratar de outros temas.

Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:

O inciso I lista o que a LDO deve dispor, além do conteúdo constitucional:

• equilíbrio entre receitas e despesas;
• critérios e forma de limitação de empenho, nas hipóteses que a própria LRF prevê, entre elas a do art. 9º;
• normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
• demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.

O ponto que mais cai dessa lista é a limitação de empenho: quem fixa os critérios é a LDO, e não a LOA nem um decreto. O art. 9º repete essa ideia ao dizer que a limitação segue "os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias".

Anexo de Metas Fiscais

O Anexo de Metas Fiscais (AMF) é a peça central da LDO na LRF. Ele traz os números que o governo promete alcançar e que servem para medir se a gestão foi responsável.

§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

O dispositivo tem quatro detalhes que caem. As metas são anuais. Elas vêm em valores correntes (os números do ano, sem tirar a inflação) e constantes (os números corrigidos, sem o efeito da inflação). Elas cobrem o exercício da LDO e os dois seguintes, num total de três anos.

As metas tratam de cinco grandezas: receitas, despesas, resultado nominal, resultado primário e montante da dívida pública. O resultado primário compara receitas e despesas sem contar os juros da dívida. O resultado nominal inclui os juros e mostra quanto a dívida cresce ou cai no ano.

O § 2º lista o que mais o AMF contém.

• avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
• demonstrativo das metas anuais, com memória e metodologia de cálculo, comparadas com as fixadas nos três exercícios anteriores e com a política econômica nacional;
• evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, com a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
• avaliação da situação financeira e atuarial dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos, do Fundo de Amparo ao Trabalhador e dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
• demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado;
• quadro demonstrativo do cálculo da meta do resultado primário, comparando com os valores programados para o exercício em curso e os realizados nos 2 exercícios anteriores.

Os prazos do AMF se confundem com facilidade. As metas cobrem o ano da LDO e os dois seguintes, mas a comparação das metas e a evolução do patrimônio líquido olham para os três exercícios anteriores. Já o quadro do resultado primário do inciso VI compara com os 2 exercícios anteriores.

Dois itens do AMF ligam o planejamento à receita. A renúncia de receita aparece no AMF em demonstrativo próprio, junto com a margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. Essa ligação explica por que o art. 14, I, pede ao proponente da renúncia que mostre que ela não afeta as metas do anexo próprio da LDO.

Regras extras da União no Anexo de Metas Fiscais

Os §§ 5º a 7º do art. 4º são regras mais recentes, ligadas ao marco fiscal da União. O § 5º acrescenta conteúdo ao AMF só no caso da União.

• metas anuais para o exercício da LDO e para os 3 seguintes, para garantir sustentabilidade à trajetória da dívida pública;
• o marco fiscal de médio prazo, com projeções que separam despesas primárias das financeiras e obrigatórias das discricionárias;
• o efeito esperado, no período de 10 anos, das metas de resultado primário sobre a trajetória da dívida, com o nível de resultado que estabiliza a Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG) em relação ao PIB;
• os intervalos de tolerância da meta de resultado primário, de menos 0,25 ponto percentual e de mais 0,25 ponto percentual do PIB previsto no projeto de LDO;
• os limites e os parâmetros orçamentários dos Poderes e órgãos autônomos compatíveis com a lei complementar do inciso VIII do art. 163 da Constituição e com o art. 6º da Emenda Constitucional nº 126/2022;
• a estimativa do impacto fiscal, quando couber, das recomendações da avaliação das políticas públicas do § 16 do art. 37 da Constituição.

Aqui mora uma pegadinha de número. Para todos os entes, o AMF traz metas do ano e dos dois seguintes. No caso da União, o § 5º pede metas anuais do ano e dos 3 seguintes.

O intervalo de tolerância quer dizer que a meta de resultado primário é cumprida se o resultado ficar dentro da faixa de 0,25 ponto percentual do PIB para menos ou para mais. A banca troca o valor ou diz que a tolerância é só para menos.

§ 6º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão adotar, total ou parcialmente, no que couber, o disposto no § 5º deste artigo.

O § 6º é uma faculdade: os outros entes podem adotar as regras do § 5º, no todo ou em parte, mas não são obrigados. Uma questão que diga que "os Estados e Municípios devem adotar" o § 5º está errada.

§ 7º A lei de diretrizes orçamentárias não poderá dispor sobre a exclusão de quaisquer despesas primárias da apuração da meta de resultado primário dos orçamentos fiscal e da seguridade social.

O § 7º impede uma manobra contábil. A LDO não pode tirar uma despesa primária do cálculo da meta para que a meta pareça cumprida.

Anexo de Riscos Fiscais

O segundo anexo da LDO trata do que pode dar errado.

§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

Passivo contingente é uma dívida que ainda não existe, mas pode surgir, como uma ação judicial em que o ente pode ser condenado a pagar. O Anexo de Riscos Fiscais (ARF) avalia esses riscos e diz quais providências o governo vai tomar se eles acontecerem.

A troca de conteúdo entre os dois anexos é a pegadinha mais comum do art. 4º. Metas de receita, despesa, resultados e dívida ficam no AMF; passivos contingentes e outros riscos ficam no ARF. Observe também a redação: o AMF "integrará o projeto" de LDO, e o ARF está na LDO ("conterá").

O anexo da mensagem da União

O § 4º cria um terceiro documento, só para a União.

§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente.

Esse anexo vai na mensagem que acompanha o projeto de LDO da União, e não no corpo da LDO. Ele trata das políticas monetária, creditícia e cambial e das metas de inflação. Como esses temas são da competência da União, Estados e Municípios não têm esse anexo.

Na prática, o Município de Rio Claro do Norte (fictício) enfrenta dezenas de ações de servidores que pedem diferenças salariais. Ao elaborar a LDO, a prefeitura deve avaliar essas ações no Anexo de Riscos Fiscais e dizer o que fará se perder. As metas de resultado primário para o ano da LDO e os dois seguintes vão no Anexo de Metas Fiscais. O Município não precisa fazer o anexo de metas de inflação, que é só da União.

A lei orçamentária anual (art. 5º)

O projeto de LOA deve ser compatível com o PPA, com a LDO e com as normas da LRF. Os incisos dizem o que ele contém.

I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;

O "documento de que trata o § 1º do art. 4º" é o Anexo de Metas Fiscais. Assim, a LOA mostra que a programação dela respeita as metas fixadas na LDO.

O inciso II manda o projeto de LOA vir acompanhado do demonstrativo do § 6º do art. 165 da Constituição, que mostra o efeito das isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios sobre receitas e despesas. Ele também exige as medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado.

O inciso III trata da reserva de contingência, ponto que mais cai do art. 5º.

III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao:

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

A reserva de contingência é uma dotação sem destino específico, guardada para cobrir os riscos fiscais e eventos imprevistos. Três detalhes caem: ela está na LOA; o montante dela é definido com base na RCL; e a forma de utilização e o montante são fixados na LDO. A banca costuma dizer que o montante tem base na receita corrente bruta ou que a LOA define a forma de uso.

Há uma ligação direta entre a reserva e o ARF. O ARF da LDO avalia os passivos contingentes; a reserva de contingência da LOA é o dinheiro separado para eles.

Os incisos IV e V foram acrescentados mais tarde. A LOA contém a estimativa global de incentivos e benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia, e para pessoas físicas e jurídicas. Ela contém também, em anexo, a estimativa das despesas financeiras e das primárias obrigatórias e discricionárias, no ano de elaboração e nos 2 seguintes. O § 8º manda organizar as estimativas do inciso IV em anexos específicos, com as renúncias do exercício de referência e dos 2 seguintes.

Dívida, vedações e Banco Central na LOA

Os parágrafos do art. 5º trazem regras sobre dívida e sobre o que a LOA não pode conter. Todas as despesas com a dívida pública, mobiliária (em títulos) ou contratual (em contratos), e as receitas que as pagam, constam da LOA. O refinanciamento da dívida aparece separado, na LOA e nas leis de crédito adicional.

A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não pode superar a variação do índice de preços previsto na LDO ou em legislação específica.

As duas vedações do art. 5º têm redação que cai na literalidade.

§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

O § 4º impede o "cheque em branco" no orçamento. Todo crédito precisa dizer para que serve e quanto vale.

§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.

O § 5º liga a LOA ao PPA. Um investimento que dura mais de um exercício só entra na LOA se estiver no PPA ou em lei que autorize a inclusão. O investimento de um ano só não precisa dessa previsão.

O § 6º trata do Banco Central do Brasil. As despesas dele com pessoal e encargos sociais, custeio administrativo (inclusive benefícios e assistência aos servidores) e investimentos integram as despesas da União e entram na LOA.

Resultado do Banco Central (art. 7º)

O art. 7º trata do lucro ou do prejuízo do Banco Central.

Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia útil subseqüente à aprovação dos balanços semestrais.

O resultado positivo é receita do Tesouro e vai para ele até o décimo dia útil depois da aprovação dos balanços semestrais. O resultado negativo é obrigação do Tesouro com o Banco Central e fica em dotação específica no orçamento.

O impacto e o custo fiscal das operações do Banco Central são demonstrados trimestralmente, nos termos da LDO da União. Os balanços trimestrais do Banco Central trazem notas explicativas sobre o custo da remuneração das disponibilidades do Tesouro, o custo das reservas cambiais e a rentabilidade da carteira de títulos. A banca mistura "semestrais" (balanços que geram a transferência do resultado) com "trimestrais" (demonstração do custo fiscal e notas explicativas).

Programação financeira e vinculação (art. 8º)

A LOA autoriza gastos, mas o dinheiro entra aos poucos ao longo do ano. Por isso o Executivo organiza o ritmo dos pagamentos.

Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

O prazo é de até trinta dias, contado da publicação dos orçamentos, e não da aprovação. Quem faz é o Poder Executivo, e o cronograma de desembolso é mensal. O art. 13 usa o mesmo prazo para o desdobramento da receita em metas bimestrais, e a banca troca uma periodicidade pela outra.

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Dinheiro vinculado só serve à finalidade da vinculação, mesmo que sobre e passe para outro ano. Na prática, o saldo de um fundo municipal vinculado à saúde que sobra em dezembro continua preso à saúde no ano seguinte e não pode pagar uma obra de praça.

Limitação de empenho (art. 9º)

Empenho é o ato que reserva parte da dotação para uma despesa e cria para o Estado a obrigação de pagar quando o serviço ou a compra se completar. Limitar o empenho, o chamado contingenciamento, é segurar novos gastos quando a receita não vem como o previsto.

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

O artigo tem sete elementos que a prova cobra:

• a verificação ocorre ao final de um bimestre;
• o gatilho é a receita que poderá não comportar as metas de resultado primário ou nominal do AMF;
• quem limita são os Poderes e o Ministério Público;
• cada um limita por ato próprio;
• a limitação é nos montantes necessários;
• o prazo é de trinta dias subsequentes;
• os critérios são os da LDO.

Se a receita volta, ainda que em parte, as dotações limitadas são recompostas de forma proporcional às reduções feitas. A recomposição não é integral nem livre: ela segue a proporção do corte.

O § 2º diz quais despesas não podem ser limitadas.

§ 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

As despesas protegidas são quatro grupos:

• obrigações constitucionais e legais do ente;
• serviço da dívida;
• inovação e desenvolvimento científico e tecnológico custeados por fundo criado para essa finalidade;
• despesas ressalvadas pela LDO.

A proteção da ciência e tecnologia exige que a despesa seja custeada por fundo criado para essa finalidade. Uma questão que diga "todas as despesas com ciência e tecnologia" tira essa condição.

O § 3º diz que, se Legislativo, Judiciário e Ministério Público não limitarem no prazo, o Executivo fica autorizado a limitar os valores financeiros deles segundo os critérios da LDO. O STF declarou esse parágrafo inconstitucional, por violar a separação dos Poderes e a autonomia do Ministério Público. Por isso, o Executivo não pode limitar o empenho dos outros Poderes, e a questão que pede o entendimento do STF trata o § 3º como inválido.

Os §§ 4º e 5º tratam da prestação de contas das metas. Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Ministro ou Secretário de Estado da Fazenda demonstra e avalia o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre e a trajetória da dívida, em audiência pública na comissão mista de orçamento do Congresso, ou em conjunto com as comissões temáticas, ou no órgão equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais. No prazo de noventa dias após o fim de cada semestre, o Banco Central apresenta, em reunião conjunta das comissões temáticas do Congresso, a avaliação dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia e cambial.

As periodicidades do art. 9º formam um conjunto que a banca embaralha. A limitação de empenho olha o bimestre; a audiência do Ministro ou Secretário da Fazenda avalia o quadrimestre; a avaliação do Banco Central é semestral.

Sentenças judiciais (art. 10)

Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para fins de observância da ordem cronológica determinada no art. 100 da Constituição.

O art. 10 serve ao regime de precatórios, que obriga o pagamento das condenações judiciais na ordem em que elas chegam. Para que ninguém "fure a fila", o sistema de contabilidade identifica cada beneficiário.

Na prática, o Estado Y percebe, ao final do segundo bimestre, que a arrecadação de impostos caiu e que a meta de resultado primário corre risco. Nos trinta dias seguintes, o Executivo, a Assembleia, o Tribunal de Justiça e o Ministério Público limitam, cada um por ato próprio, o empenho e a movimentação financeira, pelos critérios da LDO. Ninguém corta o pagamento do serviço da dívida. Se a Assembleia não fizer a limitação, o Executivo não pode fazê-la por ela, pelo entendimento do STF sobre o § 3º.

Como a banca cobra: a prova troca o conteúdo do Anexo de Metas Fiscais com o do Anexo de Riscos Fiscais, muda "dois seguintes" por "três seguintes", diz que só o Executivo limita o empenho e mistura bimestre, quadrimestre e semestre nas avaliações do art. 9º.

Receita pública (arts. 11 a 14)

A LRF não olha só para o gasto. Um ente que não cobra os tributos que pode cobrar e vive de repasses de outros entes também é irresponsável. Por isso a lei trata da receita em três frentes: instituir e arrecadar, prever com método e controlar a renúncia.

Instituição, previsão e arrecadação (art. 11)

Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.

O art. 11 exige três condutas: instituir, prever e arrecadar de fato todos os tributos que a Constituição dá ao ente. A palavra "todos" importa: o caput fala de tributos, o que inclui impostos, taxas e contribuições.

Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.

A sanção do parágrafo único é mais estreita que o dever do caput. O ente que deixa de instituir ou de arrecadar um imposto fica sem transferências voluntárias. Transferência voluntária é o repasse que um ente faz a outro por cooperação, como um convênio, e não por obrigação constitucional ou legal.

A pegadinha está na diferença entre caput e parágrafo único. O dever alcança todos os tributos, mas a perda das transferências voluntárias só ocorre quando o ente falha quanto aos impostos. Deixar de instituir uma taxa viola o caput, mas não leva à vedação do parágrafo único.

Na prática, um Município pequeno nunca instituiu o imposto sobre serviços (ISS), porque a prefeitura vive do repasse obrigatório de outros entes. Ele viola o art. 11 e fica impedido de receber transferências voluntárias, como os convênios de um Ministério para obras. As transferências obrigatórias, previstas na Constituição, continuam, porque a vedação fala só das voluntárias.

Previsão de receita (art. 12)

A receita prevista na LOA define quanto o ente pode gastar. Se a previsão é inflada, o orçamento autoriza despesas sem cobertura. O art. 12 dá o método da previsão.

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

A previsão segue normas técnicas e legais e considera os fatores que alteram a arrecadação: mudanças na lei, inflação, crescimento econômico e qualquer outro fator relevante. Ela vem acompanhada de três peças: o demonstrativo da evolução nos últimos três anos, a projeção para os dois anos seguintes e a metodologia de cálculo com as premissas.

Os números do art. 12 repetem o padrão do art. 4º e por isso se confundem. A receita olha três anos para trás e dois para a frente. O AMF tem metas do ano e dos dois seguintes, e compara com os três exercícios anteriores.

§ 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado erro ou omissão de ordem técnica ou legal.

O Legislativo, ao votar a LOA, pode querer aumentar a receita prevista para abrir espaço para emendas. O § 1º só admite a reestimativa se houver erro ou omissão de ordem técnica ou legal comprovado. A conveniência política não basta, e a banca costuma trocar "erro ou omissão" por "conveniência e oportunidade".

§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.

O § 2º impede que o ente tome empréstimo para pagar despesa corrente, como salários e custeio. Operação de crédito só financia despesa de capital, como obras e equipamentos. O STF deu interpretação conforme a esse parágrafo para admitir a exceção que a própria Constituição prevê: operação de crédito acima das despesas de capital autorizada por créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.

§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.

O § 3º permite que Legislativo, Judiciário e Ministério Público montem as próprias propostas orçamentárias com base na receita estimada. O prazo é de no mínimo trinta dias antes do prazo final de envio das propostas, e os estudos incluem a estimativa da RCL e as memórias de cálculo.

Metas bimestrais de arrecadação (art. 13)

Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

O prazo do art. 8º é de até trinta dias após a publicação dos orçamentos. Nesse prazo, o Executivo divide a receita prevista em metas bimestrais de arrecadação.

As metas bimestrais casam com o art. 9º: ao fim de cada bimestre, o ente compara a arrecadação real com a meta e decide se precisa limitar o empenho. O art. 13 pede ainda, em separado e quando cabível, as medidas de combate à evasão e à sonegação, as ações ajuizadas para cobrar a dívida ativa e a evolução dos créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.

Compare os dois cronogramas do mesmo prazo. A despesa tem cronograma mensal de desembolso; a receita tem metas bimestrais de arrecadação.

Renúncia de receita (art. 14)

A renúncia de receita é o benefício tributário que faz o ente deixar de arrecadar. Quem dá um benefício desses gasta dinheiro público do mesmo jeito que quem paga uma despesa, só que pelo lado da receita. Por isso a LRF cerca a renúncia de exigências.

Art. 14. A concessão, ampliação ou prorrogação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos 2 (dois) exercícios subsequentes e atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos 1 (uma) das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

O artigo tem três exigências que somam e uma escolha. Toda renúncia precisa de:

• estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que começa a vigorar e nos 2 seguintes;
• atendimento ao disposto na LDO;
• pelo menos 1 das condições dos incisos I e II.

As condições dos incisos são alternativas: basta uma. A banca escreve que o proponente deve cumprir "as duas condições" ou "cumulativamente", e o item fica errado.

A condição do inciso I é a renúncia que já cabia no orçamento: o proponente mostra que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da LOA e que não afeta as metas fiscais da LDO. A condição do inciso II é a renúncia compensada: o ente aumenta outra receita, por elevação de alíquota, ampliação de base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

A compensação do inciso II é só por aumento de receita tributária. Corte de despesa não serve como compensação da renúncia no art. 14.

§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

O § 2º fecha a porta da compensação no papel. Se o ente escolheu o inciso II, o benefício só entra em vigor quando as medidas de compensação forem implementadas. Na prática, a lei que reduz o ICMS de um setor e aumenta a alíquota de outro tributo para compensar só faz o benefício valer quando o aumento já estiver em vigor.

O § 1º diz o que é renúncia, e essa lista cai muito.

§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

A anistia perdoa a multa; a remissão perdoa o próprio crédito tributário; o crédito presumido é um crédito que a lei concede para reduzir o tributo a pagar. A isenção só é renúncia quando tem caráter não geral, isto é, quando beneficia um grupo e não todos. A alteração de alíquota ou de base de cálculo só é renúncia quando gera redução discriminada, e a lista termina com uma cláusula aberta: outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

O § 3º traz as duas hipóteses em que o art. 14 não se aplica.

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

Os impostos do inciso I são os de importação, exportação, produtos industrializados (IPI) e operações de crédito, câmbio e seguro (IOF). São impostos com função regulatória, cuja alíquota o Executivo pode alterar para regular a economia, e por isso a mudança deles não segue o art. 14. O imposto de renda e o imposto territorial rural não estão na lista.

O inciso II trata do débito pequeno demais. Cobrar uma dívida de valor menor que o custo da cobrança dá prejuízo ao ente, e o cancelamento dela não exige estimativa de impacto nem compensação.

A Constituição também exige estimativa de impacto orçamentário e financeiro da proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita. O STF entende que essa exigência constitucional vale para todos os entes da Federação, e não só para a União.

Benefício tributário para pessoa jurídica (art. 14-A)

O art. 14-A é uma regra recente que acrescenta exigências quando o beneficiário da renúncia é pessoa jurídica. Ele vale para a proposição legislativa, isto é, o projeto de lei que concede, amplia ou prorroga o benefício.

Art. 14-A. A proposição legislativa que trate de concessão, ampliação ou prorrogação de qualquer incentivo ou benefício de natureza tributária que implique renúncia de receita e cujo beneficiário seja pessoa jurídica deverá estar acompanhada de:

A proposição precisa trazer:

• estimativa de quantitativo de beneficiários;
• prazo de vigência, que não pode ser superior a 5 anos;
• metas de desempenho objetivas e quantificáveis, em dimensões econômicas, sociais e ambientais;
• impacto previsto na redução das desigualdades regionais, se for o caso;
• mecanismos de transparência e de monitoramento e avaliação de resultados em relação às metas.

O prazo máximo de 5 anos tem exceção. Ele pode ser maior quando o benefício está associado a investimentos de longo prazo, nos termos do regulamento, desde que a proposição traga a estimativa dos investimentos durante o período do benefício. Nesse caso, a vigência do benefício fica condicionada à avaliação periódica e ao atingimento das metas, a cada 5 anos.

§ 2º É vedada a prorrogação de benefícios tributários cujas metas de resultados definidas na forma do inciso III do caput deste artigo não tenham sido atingidas ou cuja avaliação de resultados não tenha sido realizada.

O § 2º proíbe a prorrogação em duas situações: metas não atingidas ou avaliação não realizada. Basta uma delas para barrar a prorrogação. A avaliação cabe a órgão do Poder Executivo multidisciplinar e especializado no monitoramento e avaliação de políticas públicas, nos termos de regulamento.

O § 5º amplia e restringe o alcance do art. 14-A. Ele se aplica também à proposição que concede diferimento de tributos, isto é, o adiamento do pagamento. Mas ficam de fora dois tipos de diferimento:

• o diferimento por prazo igual ou inferior a 60 meses, para pagamento parcelado, contado do mês em que o tributo seria devido;
• o diferimento, mesmo por prazo maior, que abranja a totalidade dos contribuintes de determinada região e se destine a combater os efeitos de situação de emergência ou estado de calamidade pública reconhecidos na forma da legislação.

O art. 14-A também não se aplica às alterações das alíquotas dos impostos dos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição. É a mesma exceção do art. 14, § 3º, I.

Na prática, um deputado apresenta projeto de lei que dá redução de tributo federal a indústrias que se instalem no interior, por 8 anos, sem ligação com investimento de longo prazo. O projeto viola o art. 14-A, II, porque o prazo passa de 5 anos sem a hipótese do § 1º. Ele precisa ainda da estimativa de impacto no ano de início e nos 2 seguintes e de uma das condições do art. 14.

Como a banca cobra: a prova diz que as condições do art. 14 são cumulativas, inclui o corte de despesa como compensação, tira a expressão "em caráter não geral" da isenção e coloca o imposto de renda entre as exceções do § 3º.

Quadros e comparações

A tabela a seguir compara os anexos ligados à LDO.

A tabela a seguir reúne os períodos que a banca troca entre si.

A tabela a seguir compara as periodicidades da execução e da avaliação.

A tabela a seguir compara o art. 14 e o art. 14-A.

Para decorar

Pegadinhas

Fontes e data

• [1] Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), arts. 1º a 14-A.

Texto conferido com a lei em 14/10/2026.