Estatuto da Cidade - Lei nº 10.257/2001

O que mais cai

Do que trata o tópico

O Estatuto da Cidade é a Lei nº 10.257/2001, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, os dois artigos da política urbana. A lei diz como o Município obriga o dono de um terreno ocioso a usar o imóvel, como o morador de um imóvel urbano pequeno adquire a área onde mora e como a população participa das decisões sobre a cidade. Ela também regula o plano diretor e os instrumentos que o Município usa para ordenar o crescimento urbano.

Base legal

• Lei nº 10.257/2001, arts. 1º a 3º: a aplicação da lei, as diretrizes gerais da política urbana e as competências da União.
• Lei nº 10.257/2001, arts. 4º a 38: os instrumentos da política urbana.
• Lei nº 10.257/2001, arts. 39 a 42-B: a função social da propriedade urbana e o plano diretor.
• Lei nº 10.257/2001, arts. 43 a 45: a gestão democrática da cidade.
• Lei nº 10.257/2001, arts. 46 a 58: o consórcio imobiliário, a improbidade do Prefeito e as regras finais.
• Constituição Federal, arts. 182 e 183: a política de desenvolvimento urbano e a usucapião especial urbana.

Conteúdo

Diretrizes gerais da política urbana

Uma cidade que cresce sem plano tem terrenos vazios no centro, à espera de valorização, e famílias de baixa renda em áreas sem infraestrutura na periferia. O direito urbanístico corrige esse desequilíbrio e faz a propriedade urbana servir à cidade, e não só ao dono.

A Constituição dá a execução da política urbana ao Município, mas manda que ele siga diretrizes gerais fixadas em lei. Essa lei é o Estatuto da Cidade, que se aplica na execução da política urbana dos arts. 182 e 183 da Constituição.

A lei se define logo no parágrafo único do art. 1º:

Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Norma de ordem pública é a norma que os particulares não podem afastar por contrato. Se um contrato de compra e venda diz que o comprador fica livre das obrigações urbanísticas do imóvel, essa cláusula não vale contra o Município.

O art. 2º fixa o objetivo da política urbana:

Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

O artigo fala em duas funções sociais: a da cidade e a da propriedade urbana. A função social da cidade é o que a cidade deve oferecer a todos (moradia, trabalho, lazer, circulação). A função social da propriedade urbana é o dever do dono de usar o imóvel de acordo com a ordenação da cidade, assunto que volta no plano diretor.

O art. 2º tem 21 incisos de diretrizes. Três deles caem pela letra exata:

I - garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

II - gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

XX - promoção de conforto, abrigo, descanso, bem-estar e acessibilidade na fruição dos espaços livres de uso público, de seu mobiliário e de suas interfaces com os espaços de uso privado, vedado o emprego de materiais, estruturas, equipamentos e técnicas construtivas hostis que tenham como objetivo ou resultado o afastamento de pessoas em situação de rua, idosos, jovens e outros segmentos da população.

O inciso I define o direito a cidades sustentáveis por uma lista: terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura urbana, transporte e serviços públicos, trabalho e lazer. A expressão "para as presentes e futuras gerações" é a marca da sustentabilidade, e a banca costuma cortar a parte das futuras gerações. O inciso II exige participação na formulação, na execução e no acompanhamento dos planos.

O inciso XX proíbe a chamada arquitetura hostil, isto é, a técnica construtiva feita para afastar pessoas do espaço público. A lei não exige a intenção de afastar: basta que o afastamento seja o objetivo ou o resultado da técnica. A lista de pessoas protegidas é aberta, porque termina em "outros segmentos da população".

As demais diretrizes do art. 2º, em resumo, são estas:

• cooperação entre governos, iniciativa privada e sociedade, em atendimento ao interesse social;
• planejamento para evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano;
• oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados;
• ordenação e controle do uso do solo (inciso VI, abaixo);
• integração entre as atividades urbanas e rurais;
• padrões de produção, consumo e expansão compatíveis com a sustentabilidade ambiental, social e econômica;
• justa distribuição dos benefícios e ônus da urbanização;
• adequação dos instrumentos econômicos, tributários e financeiros e dos gastos públicos ao desenvolvimento urbano;
• recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
• proteção do meio ambiente natural e construído e do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
• audiência do Poder Público municipal e da população em empreendimentos com efeitos potencialmente negativos;
• regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda;
• simplificação da legislação urbanística, para reduzir custos e aumentar a oferta de lotes e moradias;
• isonomia entre agentes públicos e privados na urbanização, atendido o interesse social;
• estímulo a tecnologias que reduzam impactos ambientais e economizem recursos naturais;
• tratamento prioritário às obras de infraestrutura de energia, telecomunicações, abastecimento de água e saneamento;
• conforto e acessibilidade dentro das edificações, inclusive nas destinadas aos trabalhadores domésticos;
• adequada construção, instalação, sinalização, higienização e conservação dos equipamentos públicos e privados de uso coletivo, para prevenir acidentes e proteger a saúde dos usuários.

O inciso VI manda ordenar e controlar o uso do solo para evitar oito situações:

• a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
• a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
• o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana;
• a instalação de empreendimentos que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente;
• a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
• a deterioração das áreas urbanizadas;
• a poluição e a degradação ambiental;
• a exposição da população a riscos de desastres.

A alínea sobre retenção especulativa é a base das sanções ao imóvel ocioso. A diretriz do inciso XI explica a contribuição de melhoria e a outorga onerosa: se a obra pública valoriza o terreno, a coletividade recupera parte do ganho.

O art. 3º lista atribuições da União na política urbana, "entre outras". As atribuições são estas:

• legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;
• legislar sobre normas para a cooperação entre os entes federativos na política urbana;
• promover, por iniciativa própria e em conjunto com os demais entes, programas de moradia, saneamento básico, calçadas, passeios, mobiliário urbano e espaços de uso público;
• instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico, transporte e mobilidade urbana, com regras de acessibilidade aos locais de uso público;
• elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.

A doutrina majoritária trata o direito urbanístico como matéria de competência legislativa concorrente: a União fixa as normas gerais, e os demais entes completam. O Município executa a política urbana, e por isso quase todos os instrumentos do Estatuto dependem de lei municipal.

Na prática, a Prefeitura de Serra Azul reforma uma praça e instala bancos com divisórias de metal que impedem uma pessoa de deitar, além de pedras pontudas embaixo de um viaduto. O resultado é afastar pessoas em situação de rua, e a obra contraria a diretriz do inciso XX do art. 2º, que veda técnicas construtivas hostis com esse objetivo ou esse resultado.

Como a banca cobra: a prova copia um inciso do art. 2º e troca ou corta uma palavra (tira "futuras gerações", troca "formulação, execução e acompanhamento" por só "formulação").

Instrumentos da política urbana em geral

O art. 4º lista essas ferramentas e diz que serão utilizadas "entre outros instrumentos". A expressão mostra que o rol é exemplificativo, isto é, a lista não esgota os instrumentos que o Poder Público pode usar.

A lista do art. 4º tem seis grupos:

• planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
• planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
• planejamento municipal, em especial: plano diretor; disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária participativa; planos, programas e projetos setoriais; planos de desenvolvimento econômico e social;
• institutos tributários e financeiros: IPTU; contribuição de melhoria; incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
• institutos jurídicos e políticos (a lista longa, abaixo);
• estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).

Os institutos jurídicos e políticos do inciso V são estes:

• desapropriação;
• servidão administrativa;
• limitações administrativas;
• tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
• instituição de unidades de conservação;
• instituição de zonas especiais de interesse social;
• concessão de direito real de uso;
• concessão de uso especial para fins de moradia;
• parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
• usucapião especial de imóvel urbano;
• direito de superfície;
• direito de preempção;
• outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
• transferência do direito de construir;
• operações urbanas consorciadas;
• regularização fundiária;
• assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
• referendo popular e plebiscito;
• demarcação urbanística para fins de regularização fundiária;
• legitimação de posse.

Os três parágrafos do art. 4º trazem regras de aplicação:

§ 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.

§ 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente.

§ 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.

O § 1º diz que o Estatuto não substitui a lei própria de cada instrumento. O § 2º permite a concessão coletiva de direito real de uso de imóvel público só nos programas habitacionais de interesse social ali descritos.

O § 3º exige controle social apenas dos instrumentos que geram gasto para o Poder Público municipal. A concessão de uso especial para fins de moradia aparece na lista do art. 4º, mas a regra dela está em outra norma, fora do Estatuto.

Na prática, a companhia de habitação do Município de Rio Claro do Norte, num programa de interesse social, firma um só contrato de concessão de direito real de uso com todas as famílias de uma vila em terreno público. O contrato coletivo é válido pelo § 2º do art. 4º.

Como a banca cobra: a prova troca um instrumento de grupo (põe o IPTU entre os institutos jurídicos ou o zoneamento ambiental entre os tributários).

Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, IPTU progressivo e desapropriação

O problema aqui é o imóvel urbano ocioso: o dono mantém um terreno vazio numa rua com infraestrutura e espera anos para vender mais caro. A Constituição dá ao Município três sanções em sequência para forçar o uso desse imóvel, e o Estatuto regula as três.

A regra-mãe está no § 4º do art. 182 da Constituição. As palavras "facultado", "lei específica", "plano diretor" e "sucessivamente" caem pela letra exata:

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

A medida é uma faculdade do Município, e não um dever. Ela exige duas leis: a lei federal (o Estatuto) e uma lei municipal específica para área incluída no plano diretor. As sanções são aplicadas "sucessivamente", sem pular etapa.

A doutrina chama a desapropriação do inciso III de desapropriação-sanção, porque ela pune o dono que não cumpriu a função social. Ela é diferente da desapropriação urbana comum, que a Constituição manda pagar com prévia e justa indenização em dinheiro.

O primeiro degrau é a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar. O Estatuto regula essa obrigação no art. 5º:

Art. 5o Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.

A Constituição fala só em "parcelamento ou edificação compulsórios", mas o Estatuto acrescenta a utilização compulsória. A utilização serve para o imóvel construído e vazio, como um prédio abandonado.

O imóvel subutilizado tem definição na lei:

I - cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele decorrente;

O plano diretor fixa esse mínimo, e não o Estatuto.

O Poder Executivo municipal notifica o proprietário para cumprir a obrigação, e a notificação é averbada no cartório de registro de imóveis.

A notificação tem duas formas, nesta ordem:

I - por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;

II - por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I.

A notificação por edital é subsidiária: o Município só usa o edital depois de três tentativas frustradas de notificação pessoal.

A lei municipal fixa os prazos, mas o Estatuto fixa os mínimos. Os prazos não podem ser inferiores a:

I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal competente;

II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.

Os dois prazos são mínimos e têm termos iniciais diferentes. O prazo de dois anos serve para iniciar as obras, e não para concluir.

Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal específica pode prever a conclusão em etapas, desde que o projeto aprovado compreenda o empreendimento como um todo.

A obrigação acompanha o imóvel. O art. 6º diz que a transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações, sem interrupção de quaisquer prazos.

O segundo degrau é o IPTU progressivo no tempo. Se o proprietário descumpre as condições e os prazos do art. 5º, ou não cumpre as etapas do § 5º, o Município aplica o IPTU progressivo no tempo, com majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. Os limites da alíquota caem pela letra:

§ 1o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.

Há dois limites ao mesmo tempo. A alíquota de um ano não pode passar do dobro da alíquota do ano anterior, e nunca pode passar de quinze por cento.

Se a obrigação não for atendida em cinco anos, o Município mantém a cobrança pela alíquota máxima até que a obrigação seja cumprida, garantida a prerrogativa do art. 8º (a desapropriação). É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas a essa tributação progressiva.

A doutrina majoritária vê no IPTU progressivo no tempo uma finalidade extrafiscal: o objetivo do Município não é arrecadar, e sim forçar o dono a dar uso ao imóvel. Por isso a progressão depende do tempo de descumprimento, e não do valor do imóvel.

O terceiro degrau é a desapropriação com títulos:

Art. 8o Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.

O verbo é "poderá". Depois dos cinco anos de IPTU progressivo, o Município escolhe entre desapropriar e continuar cobrando a alíquota máxima. Só o Município faz essa desapropriação, porque a Constituição dá a faculdade ao Poder Público municipal.

Os títulos da dívida pública têm prévia aprovação pelo Senado Federal e são resgatados no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas. São assegurados o valor real da indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.

O valor real da indenização tem duas regras:

I - refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2o do art. 5o desta Lei;

II - não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.

A base é o valor da base de cálculo do IPTU, e não o valor de mercado. Do valor sai a valorização causada por obras públicas feitas depois da notificação, porque o dono não pode lucrar com o dinheiro público.

Os títulos não têm poder liberatório para pagamento de tributos.

Depois da desapropriação, o Município procede ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco anos, contado da incorporação ao patrimônio público. O aproveitamento pode ser feito diretamente pelo Poder Público ou por alienação ou concessão a terceiros, com o devido procedimento licitatório. O adquirente fica com as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização do art. 5º.

O Prefeito que deixa de proceder, nesse prazo, ao adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao patrimônio público incorre em improbidade administrativa.

Na prática, o Município de Campo Verde notifica a empresa Alfa Imóveis, dona de um terreno vazio sujeito à edificação compulsória, e averba a notificação. O projeto é aprovado, mas as obras não começam no prazo, e o Município passa a cobrar IPTU progressivo até o teto de quinze por cento. Se a Alfa vende o terreno nesse período, o comprador recebe a obrigação sem reinício do prazo.

Como a banca cobra: a prova inverte a ordem das três sanções, troca "poderá" por "deverá", muda os prazos mínimos (um ano e dois anos) ou os números do IPTU progressivo (cinco anos, o dobro, quinze por cento).

Usucapião especial de imóvel urbano

Usucapião é a forma de adquirir a propriedade pela posse prolongada, com os requisitos da lei. A usucapião especial urbana tem uma finalidade social, que é a moradia: ela dá a propriedade a quem mora há anos num imóvel urbano pequeno e não tem outro imóvel. A lei não exige que o possuidor seja de baixa renda, e por isso a renda não é requisito da usucapião individual.

A Constituição criou a figura no art. 183, e o Estatuto repete o texto com um acréscimo:

Art. 9o Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Os requisitos da usucapião individual são estes:

• posse com intenção de dono ("possuir como sua");
• área ou edificação urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados;
• cinco anos de posse, ininterrupta e sem oposição;
• uso para moradia própria ou da família;
• o possuidor não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

A Constituição fala em "área urbana", e o Estatuto fala em "área ou edificação urbana". O STF entende que a usucapião especial urbana alcança o apartamento em condomínio edilício, desde que cumpridos os requisitos constitucionais.

A posse tem de ser para moradia e sem oposição, isto é, mansa e pacífica. O STJ entende que só a ação do dono julgada procedente afasta esse requisito: se o dono move ação para reaver o imóvel e a ação é julgada procedente, a posse deixa de ser mansa e pacífica; a ação julgada improcedente não afasta a usucapião.

O STF entende que, preenchidos os requisitos do art. 183 da Constituição, a usucapião especial urbana não pode ser impedida por lei municipal que fixe tamanho mínimo de lote para a área.

Os imóveis públicos não são adquiridos por usucapião. A regra vale para qualquer usucapião, inclusive a especial urbana.

Três regras completam a usucapião individual:

§ 1o O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.

§ 2o O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

§ 3o Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse de seu antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.

O § 1º impede que o título fique só com o homem, como acontecia na prática antiga. O § 3º permite que o herdeiro legítimo some a posse do falecido, mas só se ele já morava no imóvel quando a sucessão foi aberta, isto é, na data da morte.

A Constituição tem regras iguais para o título ao homem ou à mulher e para o limite de uma vez. A regra do herdeiro que já residia no imóvel está no Estatuto, e não na Constituição.

A usucapião coletiva serve para a comunidade em que nem sempre dá para saber onde termina a área de cada família. O art. 10 permite a usucapião de todo o núcleo de uma vez:

Art. 10. Os núcleos urbanos informais existentes sem oposição há mais de cinco anos e cuja área total dividida pelo número de possuidores seja inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor são suscetíveis de serem usucapidos coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.

Os requisitos da usucapião coletiva são estes:

• núcleo urbano informal existente sem oposição há mais de cinco anos;
• área total dividida pelo número de possuidores inferior a duzentos e cinquenta metros quadrados por possuidor;
• os possuidores não serem proprietários de outro imóvel urbano ou rural.

As diferenças de palavra caem em prova. A usucapião individual exige área "de até" duzentos e cinquenta metros quadrados, e a coletiva exige área por possuidor "inferior a" duzentos e cinquenta metros quadrados. A individual exige posse "por cinco anos", e a coletiva exige núcleo existente "há mais de cinco anos".

Na usucapião coletiva, o possuidor pode somar a sua posse à do antecessor para contar o prazo, contanto que ambas sejam contínuas. A usucapião coletiva é declarada pelo juiz, por sentença, que serve de título para registro no cartório de registro de imóveis.

A sentença cria um condomínio especial. A regra da fração ideal é esta:

§ 3o Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas.

A regra geral é a fração ideal igual para todos, mesmo que um possuidor ocupe mais área que outro. A exceção é o acordo escrito entre os condôminos, que pode fixar frações diferentes.

O condomínio especial é indivisível e não pode ser extinto, salvo deliberação favorável de, no mínimo, dois terços dos condôminos, no caso de execução de urbanização posterior à constituição do condomínio. As deliberações sobre a administração do condomínio são tomadas por maioria de votos dos condôminos presentes e obrigam também os discordantes ou ausentes.

O Estatuto também traz regras de processo. Enquanto a ação de usucapião especial urbana está pendente, ficam sobrestadas, isto é, suspensas, quaisquer outras ações petitórias ou possessórias propostas sobre o imóvel.

São partes legítimas para propor a ação:

I - o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente;

II - os possuidores, em estado de composse;

III - como substituto processual, a associação de moradores da comunidade, regularmente constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.

Litisconsórcio é a reunião de várias pessoas no mesmo lado do processo, e composse é a posse exercida ao mesmo tempo por várias pessoas. A associação atua como substituto processual, isto é, em nome próprio por direito dos moradores, e precisa da autorização explícita deles.

Na ação de usucapião especial urbana, a intervenção do Ministério Público é obrigatória. O autor tem os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive perante o cartório de registro de imóveis.

A usucapião especial urbana pode ser invocada como matéria de defesa, e a sentença que a reconhecer vale como título para registro no cartório de registro de imóveis.

O art. 14 manda observar o rito sumário na ação de usucapião especial urbana. O Código de Processo Civil atual não prevê mais o rito sumário, e a doutrina majoritária entende que a ação segue hoje o procedimento comum.

Na prática, Maria mora com os filhos, sem oposição e há mais de cinco anos, numa casa com menos de duzentos e cinquenta metros quadrados em Vale Verde, e não tem outro imóvel. Maria preenche os requisitos do art. 9º e pode propor a ação, com justiça gratuita e intervenção do Ministério Público. Se o dono propuser depois uma ação de reintegração de posse, essa ação fica sobrestada até o fim da usucapião.

Como a banca cobra: a prova troca "até" por "acima de" duzentos e cinquenta metros quadrados, corta "ou rural" do requisito de não ter outro imóvel, ou mistura os requisitos da usucapião individual com os da coletiva.

Direito de superfície

O direito de superfície serve quando o dono de um terreno não quer construir e outra pessoa quer construir ali sem comprar o terreno. O proprietário continua dono do solo, e o superficiário ganha o direito de usar o terreno e de ser dono do que construir, pelo tempo do contrato.

Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno, por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro de imóveis.

O Código Civil também regula o direito de superfície, mas só por tempo determinado. A doutrina majoritária entende que as duas leis convivem, e o Estatuto rege a superfície de imóvel urbano ligada à política urbana.

O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo relativo ao terreno, na forma do contrato, atendida a legislação urbanística. A concessão pode ser gratuita ou onerosa.

A regra dos encargos e tributos tem duas partes:

§ 3o O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com os encargos e tributos sobre a área objeto da concessão do direito de superfície, salvo disposição em contrário do contrato respectivo.

Sobre a propriedade superficiária, isto é, sobre o que o superficiário construiu, ele responde integralmente. Sobre a área do terreno concedido, ele responde proporcionalmente à parcela que ocupa de fato. O contrato pode dispor de outro modo.

O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato. Por morte do superficiário, os direitos passam aos herdeiros.

Há preferência recíproca na venda. O superficiário tem preferência na compra do terreno, e o proprietário tem preferência na compra do direito de superfície, em igualdade de condições à oferta de terceiros.

O direito de superfície se extingue:

• pelo advento do termo, isto é, pelo fim do prazo;
• pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário;
• antes do termo final, se o superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para a qual foi concedido.

O efeito da extinção cai pela letra:

Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno domínio do terreno, bem como das acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel, independentemente de indenização, se as partes não houverem estipulado o contrário no respectivo contrato.

A regra geral é que o proprietário fica com tudo o que foi construído, sem indenizar, salvo contrato em contrário. A extinção do direito de superfície é averbada no cartório de registro de imóveis.

O art. 57-A permite que a operadora ferroviária, inclusive metroferroviária, constitua direito real de laje ou de superfície sobre ou sob a faixa de domínio da via férrea, observado o plano diretor e o contrato de outorga. A constituição depende de licenciamento urbanístico municipal prévio.

Na prática, Carlos é dono de um terreno urbano em Lagoa Bonita e concede à empresa Beta, por escritura pública registrada, o direito de superfície por prazo indeterminado, para um estacionamento. A empresa paga o IPTU da construção integralmente e uma parte do imposto sobre o terreno, na proporção da área que ocupa. Se a Beta transformar o estacionamento em casa de shows, o direito se extingue antes do termo, por destinação diversa. Sem cláusula em contrário, Carlos recupera o terreno e a construção sem indenizar a empresa.

Como a banca cobra: a prova afirma que a superfície do Estatuto é só por tempo determinado, que é sempre onerosa ou que se extingue com a morte do superficiário.

Direito de preempção

Preempção quer dizer preferência na compra. O direito de preempção dá ao Município a preferência para comprar um imóvel urbano quando o dono decide vendê-lo a um particular. O instrumento serve para o Município formar um estoque de áreas sem precisar desapropriar.

Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.

A preempção só alcança a alienação onerosa, como a compra e venda, e só entre particulares. A doutrina majoritária vê na preempção uma limitação administrativa ao direito de propriedade: o dono continua livre para vender, mas precisa oferecer antes ao Município.

A preempção não vale para a cidade inteira nem para sempre:

§ 1o Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o decurso do prazo inicial de vigência.

O prazo não pode passar de cinco anos. A renovação é possível, mas só a partir de um ano depois do fim do prazo inicial, o que impede a renovação automática e emendada.

Durante a vigência, o direito de preempção fica assegurado independentemente do número de alienações do mesmo imóvel.

O Município só pode usar a preempção para as finalidades da lei:

I - regularização fundiária;

II - execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;

III - constituição de reserva fundiária;

IV - ordenamento e direcionamento da expansão urbana;

V - implantação de equipamentos urbanos e comunitários;

VI - criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;

VII - criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;

VIII - proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;

A lei municipal deve enquadrar cada área em uma ou mais dessas finalidades. O Prefeito que utiliza áreas obtidas por preempção em desacordo com o art. 26 incorre em improbidade administrativa.

O art. 27 regula o rito. O proprietário deve notificar a intenção de vender o imóvel, para que o Município, no prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito o interesse em comprá-lo. À notificação o proprietário anexa a proposta de compra assinada por terceiro interessado, com preço, condições de pagamento e prazo de validade.

O Município publica, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de grande circulação, edital de aviso da notificação recebida e da intenção de aquisição nas condições da proposta. Se os trinta dias passam sem manifestação, o proprietário fica autorizado a vender a terceiros, nas condições da proposta apresentada.

Depois de vender ao terceiro, o proprietário tem trinta dias para apresentar ao Município cópia do instrumento público de alienação.

A sanção para a venda fora das condições cai pela letra:

§ 5o A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é nula de pleno direito.

§ 6o Ocorrida a hipótese prevista no § 5o o Município poderá adquirir o imóvel pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior àquele.

A venda em condições diferentes da proposta é nula de pleno direito, e não só anulável. Nesse caso o Município pode comprar o imóvel pelo menor de dois valores: a base de cálculo do IPTU ou o valor da proposta.

O Prefeito que adquire imóvel objeto de preempção pelo valor da proposta, se esse valor for comprovadamente superior ao de mercado, incorre em improbidade administrativa.

Na prática, uma lei do Município de Porto Claro, baseada no plano diretor, sujeita uma faixa do bairro Industrial à preempção por cinco anos, para habitação de interesse social. Ana, dona de um galpão na faixa, recebe proposta de compra de uma empresa e notifica o Município com a proposta anexa. O Município fica em silêncio por trinta dias, e Ana vende à empresa pelas condições da proposta. Se Ana tivesse vendido por preço menor que o da proposta, a venda seria nula, e o Município poderia comprar pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo da proposta, o que for menor.

Como a banca cobra: a prova troca o prazo de vigência (cinco anos) ou o prazo de manifestação (trinta dias), diz que a venda irregular é anulável em vez de nula de pleno direito, ou inclui na lista do art. 26 uma finalidade que não está lá.

Outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso

A ideia da outorga onerosa, também chamada pela doutrina de solo criado, é separar o direito de construir do direito de propriedade: o dono pode construir até um limite básico, e o que passar disso depende de pagamento ao Município.

Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

§ 1o Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável e a área do terreno.

Se o coeficiente básico de uma zona é igual a um, o dono pode construir, sem pagar nada, uma área igual à área do terreno. Para construir mais que isso, numa área em que o plano diretor admite, ele paga a contrapartida.

O plano diretor pode fixar um coeficiente básico único para toda a zona urbana ou coeficientes diferenciados para áreas específicas. O plano diretor também define os limites máximos dos coeficientes, considerando a proporcionalidade entre a infraestrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada área. Há, assim, dois limites: o básico, gratuito, e o máximo, que nem com pagamento pode ser ultrapassado.

A mesma lógica vale para a alteração de uso. O plano diretor pode fixar áreas em que se permite a alteração de uso do solo, mediante contrapartida do beneficiário.

A lei municipal específica estabelece as condições da outorga onerosa e determina:

• a fórmula de cálculo para a cobrança;
• os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;
• a contrapartida do beneficiário.

Os recursos obtidos com a outorga onerosa vão para as finalidades do art. 26, as mesmas do direito de preempção. O Prefeito que aplica esses recursos em desacordo com o art. 31 incorre em improbidade administrativa.

O STF entende que a contrapartida da outorga onerosa não é tributo. Ela é uma prestação que o proprietário paga só se quiser construir acima do coeficiente básico, e por isso não segue as regras dos impostos.

Na prática, a construtora Gama tem um terreno numa zona do plano diretor de Monte Alto em que o coeficiente básico é inferior ao coeficiente máximo. A construtora quer fazer um prédio maior que o básico e paga a contrapartida pela fórmula da lei municipal. O dinheiro vai para a criação de uma praça, finalidade do art. 26.

Como a banca cobra: a prova troca coeficiente básico por máximo, diz que os recursos da outorga são de livre aplicação ou que a contrapartida é um tributo.

Operações urbanas consorciadas

Algumas transformações, como a revitalização de uma área portuária, são grandes demais para um proprietário só. A operação urbana consorciada junta o Poder Público e os particulares num plano para uma área definida. Os particulares recebem vantagens urbanísticas (construir mais, mudar o uso) e, em troca, pagam contrapartidas que financiam a própria operação.

§ 1o Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.

A lei municipal específica, baseada no plano diretor, pode delimitar a área da operação.

A operação pode prever, entre outras medidas:

• a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e subsolo, e alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental;
• a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a legislação vigente;
• a concessão de incentivos a operações que usem tecnologias para reduzir impactos ambientais e economizar recursos naturais.

A lei específica que aprova a operação traz o plano de operação urbana consorciada, com conteúdo mínimo:

• definição da área a ser atingida;
• programa básico de ocupação da área;
• programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada;
• finalidades da operação;
• estudo prévio de impacto de vizinhança;
• contrapartida exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados pelos benefícios recebidos;
• forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da sociedade civil;
• natureza dos incentivos concedidos, quando houver o uso de tecnologias de redução de impacto ambiental.

Dois parágrafos do art. 33 caem pela letra:

§ 1o Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso VI deste artigo serão aplicados exclusivamente na própria operação urbana consorciada.

§ 2o A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas as licenças e autorizações a cargo do Poder Público municipal expedidas em desacordo com o plano de operação urbana consorciada.

O dinheiro das contrapartidas fica preso à própria operação, e não vai para o caixa geral do Município. O Prefeito que aplica os recursos da operação em desacordo com o § 1º do art. 33 incorre em improbidade administrativa.

A lei da operação pode prever a emissão de certificados de potencial adicional de construção, conhecidos pela sigla CEPAC. O Município emite uma quantidade determinada desses certificados, que são alienados em leilão ou usados diretamente no pagamento das obras da própria operação. Os certificados são livremente negociados, mas só se convertem em direito de construir na área objeto da operação.

Quando o interessado pede licença para construir, o certificado paga a área de construção que supera os padrões da legislação de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei da operação.

Nas regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas instituídas por lei complementar estadual, podem ser feitas operações urbanas consorciadas interfederativas, aprovadas por leis estaduais específicas. Os arts. 32 a 34 se aplicam a elas, no que couber.

Na prática, o Município de Baía Serena aprova lei específica para uma operação urbana consorciada na antiga zona portuária. A lei emite certificados de potencial adicional de construção, vendidos em leilão, e o dinheiro paga a nova drenagem da área. A construtora Delta compra certificados e só pode usá-los para construir dentro da zona portuária.

Como a banca cobra: a prova troca o EIV pelo EIA no conteúdo do plano, diz que os recursos podem ir para outras áreas da cidade ou que os certificados valem fora da operação.

Transferência do direito de construir

Às vezes o Município precisa que um terreno fique sem construção: um casarão histórico, uma área para escola, uma área de favela que será regularizada. A transferência do direito de construir compensa o dono, que não pode construir ali, deixando que ele use esse direito em outro local ou o venda.

Lei municipal, baseada no plano diretor, pode autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir, quando o imóvel for considerado necessário para fins de:

• implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
• preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico, social ou cultural;
• programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.

A mesma faculdade pode ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público o imóvel, ou parte dele, para essas finalidades. A lei municipal estabelece as condições de aplicação da transferência. A regra vale para imóvel privado ou público.

A transferência depende de escritura pública, tanto para exercer o direito em outro local quanto para aliená-lo. O direito transferido é o direito de construir previsto no plano diretor ou na legislação urbanística dele decorrente, e não um direito criado no contrato. As três finalidades aparecem em situações diferentes: o terreno reservado para uma creche (inciso I), o casarão tombado (inciso II) e a área de uma vila que será regularizada (inciso III).

Na prática, Ana é dona de um casarão em Morro Alto que a lei municipal considera de interesse histórico, e por isso ela não pode demolir o casarão para construir um prédio. A lei municipal, baseada no plano diretor, autoriza a transferência pelo inciso II do art. 35. Ana pode exercer o potencial construtivo do casarão em outro terreno dela ou vendê-lo a uma construtora, por escritura pública. Se Ana doar o casarão ao Município, ela pode receber a mesma faculdade.

Como a banca cobra: a prova restringe a transferência a imóvel privado ou exclui o proprietário que doa o imóvel.

Estudo de impacto de vizinhança

O estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) é o estudo que mede esses efeitos antes de o Município licenciar o empreendimento. Ele olha a qualidade de vida de quem mora na área e perto dela.

Lei municipal define os empreendimentos e atividades, privados ou públicos, em área urbana, que dependem de EIV para obter licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento do Poder Público municipal.

O EIV contempla os efeitos positivos e negativos do empreendimento sobre a qualidade de vida da população da área e das proximidades. Ele analisa, no mínimo, estas questões:

I - adensamento populacional;

II - equipamentos urbanos e comunitários;

III - uso e ocupação do solo;

IV - valorização imobiliária;

V - mobilidade urbana, geração de tráfego e demanda por transporte público;

VI - ventilação e iluminação;

VII - paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.

A lista é mínima ("no mínimo"), e a lei municipal pode acrescentar outras questões.

Os documentos do EIV recebem publicidade e ficam disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer interessado. Não é preciso ser vizinho nem provar interesse para consultar.

Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.

O EIV e o EIA são estudos diferentes e podem ser exigidos ao mesmo tempo. O EIV olha a vizinhança urbana, e o EIA olha o meio ambiente.

Na prática, a lei municipal de Pedra Branca exige EIV para hipermercados. A rede Ômega apresenta o EIV de uma nova loja, com análise do tráfego, da valorização imobiliária e da ventilação dos prédios vizinhos. Um morador de outro bairro pede para ver os documentos, e o Município deve permitir a consulta. Se o empreendimento também exigir EIA pela legislação ambiental, o EIV não dispensa esse estudo.

Como a banca cobra: a prova diz que o EIV substitui o EIA, que só os vizinhos podem consultar os documentos ou que o EIV analisa só os efeitos negativos.

Plano diretor

O plano diretor é a lei municipal que organiza a cidade, e a maioria dos instrumentos exige lei específica baseada nele.

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.

A Constituição tem a mesma ideia, em texto mais curto. O Estatuto acrescenta o que essa ordenação deve assegurar (qualidade de vida, justiça social e desenvolvimento das atividades econômicas) e manda respeitar as diretrizes do art. 2º.

O plano diretor é aprovado por lei municipal e é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana. A Constituição diz que ele é aprovado pela Câmara Municipal e é obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes.

O STF fixou esta tese: "Os Municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor". O recorte de vinte mil habitantes é o mesmo da obrigação de ter plano diretor.

O plano diretor integra o processo de planejamento municipal, e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual devem incorporar as diretrizes e as prioridades dele. O plano diretor deve englobar o território do Município como um todo. A palavra "todo" quer dizer que o plano alcança a zona urbana e a zona rural.

§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

O Município pode revisar antes, mas não pode passar de dez anos sem revisão. O Prefeito que deixa de tomar as providências para garantir essa revisão incorre em improbidade administrativa.

Na elaboração do plano diretor e na fiscalização da sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantem:

I - a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II - a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;

III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

As garantias valem para os dois Poderes e para as duas fases. O Prefeito que impede ou deixa de garantir esses requisitos incorre em improbidade administrativa.

A lista das cidades obrigadas a ter plano diretor é a parte que mais cai:

I - com mais de vinte mil habitantes;

II - integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;

III - onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;

IV - integrantes de áreas de especial interesse turístico;

V - inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.

A Constituição só fala na cidade com mais de vinte mil habitantes. O Estatuto amplia a obrigação para mais cinco casos.

Os parágrafos do art. 41 trazem três regras:

• no caso do inciso V, os recursos técnicos e financeiros para elaborar o plano diretor ficam entre as medidas de compensação do empreendimento;
• cidades com mais de quinhentos mil habitantes devem elaborar um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido;
• as cidades obrigadas a ter plano diretor devem elaborar plano de rotas acessíveis, para garantir a acessibilidade da pessoa com deficiência ou com mobilidade reduzida nos passeios públicos.

O plano diretor deve conter, no mínimo:

• a delimitação das áreas urbanas onde pode ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização;
• as disposições exigidas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 (preempção, outorga onerosa, alteração de uso, operações urbanas consorciadas e transferência do direito de construir);
• um sistema de acompanhamento e controle.

Os Municípios do cadastro nacional de áreas de risco têm conteúdo extra no plano diretor: parâmetros de uso do solo, mapeamento das áreas suscetíveis a deslizamentos e inundações, ações preventivas e de realocação da população, drenagem urbana, diretrizes de regularização fundiária e de habitação de interesse social e diretrizes para as áreas verdes.

O mapeamento leva em conta as cartas geotécnicas. Os Municípios do inciso VI do art. 41 sem plano diretor aprovado têm prazo de 5 anos para encaminhá-lo à Câmara Municipal.

O Município que quer ampliar o perímetro urbano depois da publicação do Estatuto deve elaborar projeto específico, com conteúdo mínimo: a demarcação do novo perímetro, os trechos com restrições à urbanização ou sujeitos a controle por ameaça de desastres, as áreas para infraestrutura e equipamentos, os parâmetros de uso do solo, as áreas para habitação de interesse social, a proteção ambiental e do patrimônio, a justa distribuição dos ônus e benefícios e o planejamento integrado de transporte.

O projeto específico é instituído por lei municipal e atende às diretrizes do plano diretor, quando houver. Se o plano diretor já contemplar essas exigências, o Município fica dispensado do projeto específico. A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro depende da existência do projeto específico e deve obedecer a ele.

O art. 50 deu prazo até 30 de junho de 2008 para os Municípios dos incisos I e II do art. 41 que não tinham plano diretor aprovarem o seu. O Prefeito que não toma as providências para cumprir esse prazo incorre em improbidade administrativa.

Na prática, o Município de Águas Claras tem menos de vinte mil habitantes e fica numa área de especial interesse turístico. Mesmo assim, ele é obrigado a ter plano diretor pelo inciso IV do art. 41.

Como a banca cobra: a prova troca o prazo de revisão (dez anos) ou o número de habitantes (vinte mil para a obrigação e quinhentos mil para o plano de transporte).

Gestão democrática da cidade

A gestão democrática já aparece como diretriz no inciso II do art. 2º. Os arts. 43 a 45 dizem como essa participação acontece.

Para garantir a gestão democrática da cidade, devem ser usados, entre outros, estes instrumentos:

I - órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;

II - debates, audiências e consultas públicas;

III - conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;

IV - iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;

O rol é exemplificativo ("entre outros"). Os órgãos colegiados e as conferências existem nos três níveis: nacional, estadual e municipal.

A gestão orçamentária participativa tem regra própria no âmbito municipal:

Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluem obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade. O objetivo é garantir o controle direto das atividades desses organismos e o pleno exercício da cidadania.

Na prática, o Prefeito de São Bento envia à Câmara a proposta de orçamento anual sem promover nenhuma audiência pública. Pelo art. 44, as audiências, debates e consultas públicas são condição obrigatória para a aprovação.

Como a banca cobra: a prova restringe os órgãos colegiados ao Município, diz que a participação no orçamento é facultativa ou limita a regra do art. 44 a uma só lei orçamentária.

Disposições gerais

O consórcio imobiliário é uma saída para o dono que recebeu a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar e não tem dinheiro para cumprir. O poder público municipal pode facultar ao proprietário da área atingida por essa obrigação, ou objeto de regularização fundiária urbana, o consórcio imobiliário como forma de viabilizar financeiramente o aproveitamento do imóvel.

§ 1o Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização, de regularização fundiária ou de reforma, conservação ou construção de edificação por meio da qual o proprietário transfere ao poder público municipal seu imóvel e, após a realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou edificadas, ficando as demais unidades incorporadas ao patrimônio público.

O proprietário entrega o imóvel ao Município, o Município faz as obras, e o proprietário recebe de volta unidades prontas. O valor das unidades entregues ao proprietário corresponde ao valor do imóvel antes das obras.

Quem deu causa à formação de núcleos urbanos informais, ou os sucessores, pode usar o consórcio, mas isso não afasta as responsabilidades administrativa, civil ou criminal. O consórcio é uma faculdade do poder público ("poderá facultar"), e não um direito do proprietário.

Outras regras gerais:

• os tributos sobre imóveis urbanos e as tarifas de serviços públicos urbanos são diferenciados em função do interesse social;
• em programas habitacionais de interesse social de órgãos ou entidades com atuação específica, os contratos de concessão de direito real de uso de imóveis públicos têm caráter de escritura pública e são título de aceitação obrigatória em garantia de financiamentos habitacionais;
• os Estados e Municípios tinham noventa dias para fixar por lei os prazos de aprovação de projetos, vistorias e afins; sem essa lei, vale o prazo de sessenta dias para cada ato;
• o Distrito Federal e o Governador do Distrito Federal seguem as regras do Estatuto para o Município e o Prefeito;
• o Estatuto alterou a Lei nº 7.347, de 1985, para incluir a ordem urbanística entre os bens protegidos pela ação cautelar;
• o Estatuto alterou a lei de registros públicos para registrar as sentenças declaratórias de usucapião, a constituição do direito de superfície e a notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
• a lei entrou em vigor noventa dias depois da publicação.

O art. 52 lista condutas do Prefeito que são improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429, de 1992, sem prejuízo da punição de outros agentes públicos e de outras sanções. As condutas são estas:

II - deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4o do art. 8o desta Lei;

III - utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art. 26 desta Lei;

IV - aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;

V - aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no § 1o do art. 33 desta Lei;

VI - impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4o do art. 40 desta Lei;

VII - deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no § 3o do art. 40 e no art. 50 desta Lei;

VIII - adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei, pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.

A lista começa no inciso II, porque o inciso I não está no texto vigente. Cada inciso liga a improbidade a um instrumento já estudado: desapropriação com títulos, preempção, outorga onerosa, operação consorciada e plano diretor.

O STF entende que a responsabilização por improbidade administrativa exige conduta dolosa.

Na prática, o senhor Pedro tem um terreno sujeito à edificação compulsória em Vila Rica e não tem dinheiro para construir. O Município propõe o consórcio imobiliário: Pedro transfere o terreno, o Município constrói um conjunto de casas, e Pedro recebe unidades no valor do terreno antes das obras.

Como a banca cobra: a prova inverte o valor do consórcio imobiliário (antes ou depois das obras), diz que a compra por preço inferior ao de mercado é improbidade ou troca o sujeito do art. 52.

Quadros e comparações

A tabela compara as três sanções ao imóvel ocioso, na ordem obrigatória.

A tabela compara a usucapião individual e a coletiva.

Para decorar

Pegadinhas

Fontes e data

• [1] Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade), arts. 1º a 14, 21 a 52 e 54 a 58.
• [2] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 182 e 183.

Texto conferido com a lei em 13/10/2026.