Ética: Aspectos Teóricos

O que mais cai

Do que trata o tópico

Este tópico apresenta a base teórica da ética no serviço público: o que são ética, moral, princípios e valores, como a ética se liga à democracia e à cidadania, e o que se espera de quem exerce função pública. A parte teórica vem da filosofia e não tem lei própria. A parte normativa está no Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, aprovado pelo Decreto nº 1.171/1994, e no art. 37 da Constituição Federal.

Base legal

• Decreto nº 1.171/1994, arts. 1º a 3º: aprovação do Código de Ética e criação da Comissão de Ética em cada órgão.
• Anexo do Decreto nº 1.171/1994, itens I a XIII: regras deontológicas.
• Anexo do Decreto nº 1.171/1994, item XIV: deveres fundamentais do servidor.
• Anexo do Decreto nº 1.171/1994, item XV: vedações ao servidor.
• Anexo do Decreto nº 1.171/1994, itens XVI, XVIII, XXII e XXIV: Comissão de Ética, pena de censura e conceito de servidor.
• Constituição Federal, art. 37: princípios da administração pública e regras da função pública.
• Súmula Vinculante nº 13: nepotismo.

Conteúdo

Ética, moral, princípios e valores

Imagine um servidor que atende o público num posto de documentos. Um amigo chega no fim da fila e pede para passar na frente. Nenhuma regra escrita do posto proíbe expressamente o pedido, mas o servidor sente que atender o amigo antes dos outros seria injusto.

Essa hesitação mostra os quatro conceitos deste assunto. O servidor conhece as regras do grupo sobre esperar a vez (a moral), pensa sobre se essas regras são justas e por que deve segui-las (a ética), apoia a decisão numa base firme, como a igualdade entre as pessoas (um princípio), e dá mais importância à justiça do que à amizade naquele momento (um valor). A prova cobra justamente a separação entre esses quatro termos.

A origem das palavras

As duas palavras têm origem parecida. Ética vem do grego ethos, que significa modo de ser, caráter, morada do homem. Moral vem do latim mos (no plural, mores), que significa costume.

Na linguagem do dia a dia, as duas palavras são usadas como sinônimos. No estudo técnico, e na prova, elas têm sentidos diferentes, e a banca troca um pelo outro para criar o item errado.

Ética como reflexão

A ética é a parte da filosofia que estuda a moral, isto é, que reflete sobre o comportamento humano e busca o fundamento das regras de conduta. Por isso a ética também é chamada de filosofia moral ou ciência da moral. Ela não manda fazer algo concreto: ela pergunta por que uma conduta é boa ou má e se uma regra merece ser seguida.

A doutrina majoritária atribui à ética estas características:

• é teórica e reflexiva, porque pensa sobre a conduta e não apenas a descreve;
• é universal, porque busca critérios que valham para qualquer pessoa, em qualquer lugar;
• é mais permanente, porque seus fundamentos (como a dignidade da pessoa) não mudam a cada geração;
• é crítica, porque pode avaliar e até condenar a moral de um grupo.

O último ponto cai muito. Uma sociedade pode ter, como costume, discriminar um grupo de pessoas. A ética permite dizer que esse costume, embora aceito por todos naquele lugar, é errado.

Moral como conjunto de regras

A moral é o conjunto de normas, costumes e valores que regulam a conduta das pessoas de um grupo, num lugar e num tempo determinados. Ela diz o que é aceito e o que é reprovado naquela comunidade. A moral é aprendida na família, na escola, na religião e no convívio social.

A doutrina majoritária atribui à moral estas características:

• é prática, porque orienta o comportamento do dia a dia;
• é histórica e cultural, porque muda de uma sociedade para outra e de uma época para outra;
• é particular, porque pertence a um grupo determinado;
• é normativa, porque traz regras que dizem o que se deve fazer.

Na prática, o uso de roupa de banho em espaço público era reprovado em muitas cidades no começo do século passado e hoje é aceito. A moral mudou. A ética, que pergunta se a conduta ofende a dignidade de alguém, continua com o mesmo critério.

Resumindo a relação: a moral é o objeto e a ética é o estudo desse objeto. A ética reflete sobre a moral, assim como a biologia estuda a vida. Quem troca os papéis ("a moral reflete sobre a ética") erra o item.

O ato moral e seus requisitos

Nem todo ato humano entra no campo da moral. Para que um ato seja avaliado como moral ou imoral, a doutrina exige três requisitos no agente:

• consciência: o agente sabe o que faz e conhece a regra;
• liberdade: o agente pode escolher entre agir e não agir, sem coação;
• responsabilidade: o agente responde pelas consequências da escolha.

Sem liberdade não há responsabilidade moral. Quem age sob ameaça grave ou sem consciência do que faz não pratica um ato moral em sentido próprio.

Daí vem a distinção entre imoral e amoral. Imoral é o ato que contraria a moral do grupo, como mentir para prejudicar alguém. Amoral é o que está fora do campo da moral, porque falta consciência ou porque o fato não envolve escolha, como a conduta de um bebê ou um terremoto.

Moral e direito

A moral e o direito são dois sistemas de normas de conduta, mas a doutrina aponta diferenças claras entre eles:

• a moral é autônoma: a pessoa segue a regra porque a aceita interiormente; o direito é heterônomo: a regra vem de fora, imposta pelo Estado;
• a moral é unilateral: impõe um dever sem dar a outra pessoa o poder de exigir; o direito é bilateral: ao dever de um corresponde o direito de outro;
• a moral não tem coação organizada: a sanção é interna (a culpa) ou social (a reprovação); o direito é coercível: o Estado pode usar a força para fazer cumprir a regra;
• a moral olha a intenção, o lado interior da conduta; o direito olha principalmente o lado exterior.

Duas teorias explicam a relação entre os dois. A teoria do mínimo ético diz que o direito contém o mínimo de moral necessário para a sociedade sobreviver, como um círculo menor dentro de um maior. A teoria dos círculos secantes diz que direito e moral têm uma parte comum, mas cada um tem uma parte própria: há regra moral sem lei (ser grato) e há regra jurídica sem conteúdo moral (o lado da via em que se dirige).

A consequência mais cobrada é que o legal nem sempre é ético. O Código de Ética do servidor federal adota essa ideia de forma expressa:

II - O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal.

O item diz que não basta ao servidor cumprir a lei: ele precisa escolher o honesto. A palavra "principalmente" pesa na prova, porque coloca a escolha entre honesto e desonesto acima das demais.

Princípios são os fundamentos, as bases de onde partem as regras e as condutas. A palavra vem do latim principium, começo. Um princípio não diz o que fazer em cada caso: ele dá a direção geral que as regras e as decisões seguem.

A doutrina atribui aos princípios as seguintes marcas:

• são universais ou muito gerais, como a dignidade da pessoa, a honestidade e a justiça;
• são relativamente permanentes, porque não mudam conforme a conveniência do momento;
• servem de base para regras mais concretas.

Na prática, o princípio da honestidade não diz como preencher um relatório de despesas. Ele gera regras concretas: não incluir despesa falsa, não esconder um gasto, prestar contas no prazo.

Valores são as qualidades que uma pessoa ou um grupo considera importantes e desejáveis, e que orientam as escolhas. Valorar é atribuir importância. A família, a lealdade, a segurança, o sucesso profissional e a liberdade são exemplos de valores.

A doutrina aponta estas características dos valores:

• são subjetivos ou culturais, porque cada pessoa e cada grupo atribui importância de um modo;
• são históricos, porque mudam com o tempo;
• têm polaridade, isto é, cada valor tem um oposto (bom e mau, justo e injusto);
• têm hierarquia, porque a pessoa coloca uns valores acima de outros;
• podem entrar em conflito, como a lealdade a um amigo e a justiça com os demais.

Nem todo valor é moral. Há valores estéticos (o belo), econômicos (o útil) e religiosos (o sagrado). O valor moral é o que se refere ao bem e ao mal na conduta.

A diferença mais cobrada é esta: o princípio é o fundamento, mais estável e geral; o valor é a importância que se dá a algo, mais variável e pessoal. Os princípios dizem por onde ir. Os valores dizem o que cada um considera mais importante ao escolher.

Virtude e deontologia

Dois termos aparecem com frequência ao lado dos quatro conceitos. A virtude é a disposição habitual de agir bem, adquirida pela prática repetida. A ética das virtudes, de origem grega, vê a virtude como o meio-termo entre dois extremos: a coragem fica entre a covardia e a temeridade.

A deontologia é o estudo dos deveres (do grego deon, dever). Os códigos de ética profissional são deontológicos, porque listam os deveres de quem exerce uma profissão. Por isso a primeira parte do Código de Ética do servidor federal traz as regras deontológicas, nos itens I a XIII do anexo.

A doutrina também distingue a ética da convicção e a ética da responsabilidade. Na ética da convicção, a pessoa age conforme seus princípios, sem olhar o resultado. Na ética da responsabilidade, a pessoa pesa as consequências previsíveis do ato, o que se espera de quem decide em nome do Estado.

Na prática, uma servidora recebe de um fornecedor o pedido de "agilizar" um processo em troca de um presente. A moral do grupo de trabalho dela pode tolerar presentes pequenos. A ética leva a servidora a perguntar se aceitar o presente é justo com os outros fornecedores; o princípio da impessoalidade dá o fundamento; e o valor que ela coloca acima, a integridade, decide a escolha. O Código proíbe receber qualquer vantagem para cumprir a missão.

Como a banca cobra: o item troca ética por moral na definição, ou chama de princípio o que é valor; outro item diz que o legal é sempre ético.

Ética, democracia e cidadania

A democracia é o regime em que o poder pertence ao povo, que o exerce diretamente ou por meio de representantes eleitos. A democracia supõe liberdade, igualdade, pluralismo de ideias, eleições periódicas e transparência dos atos de governo. Ela pode ser direta, representativa ou semidireta, quando a representação convive com instrumentos de participação direta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.

A cidadania é a condição de quem pertence a uma comunidade política e tem nela direitos e deveres. Em sentido estrito, cidadania é ter direitos políticos, como votar e ser votado. Em sentido amplo, cidadania reúne direitos civis, políticos e sociais e também os deveres de cada pessoa com a coletividade.

A doutrina separa a cidadania passiva da cidadania ativa. Na passiva, a pessoa apenas recebe direitos do Estado. Na ativa, a pessoa participa: fiscaliza, reclama, vota de forma consciente e cobra a prestação de contas dos governantes.

A ligação entre os três conceitos é esta:

• a ética dá à democracia a base da convivência, porque o respeito ao outro e ao interesse comum é o que torna possível decidir em conjunto;
• a democracia é o ambiente em que a ética pública pode ser cobrada, porque garante a liberdade de crítica e o controle dos governantes;
• a cidadania é o exercício ético da participação, porque o cidadão cumpre deveres e defende direitos próprios e alheios.

O servidor público ocupa os dois lados dessa relação. Ele é cidadão e, ao mesmo tempo, presta serviço aos cidadãos. O Código de Ética diz que o trabalho do servidor deve ser entendido como acréscimo ao seu próprio bem-estar, já que ele, como cidadão integrante da sociedade, pode considerar o êxito desse trabalho seu maior patrimônio.

A Constituição traz a participação do cidadão na administração. A lei disciplina as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando em especial:

• as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
• o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo;
• a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

Esses três instrumentos são formas de controle social, isto é, do controle que o próprio cidadão exerce sobre a administração. A Constituição prevê ainda que os órgãos e entidades devem avaliar as políticas públicas, com divulgação do objeto avaliado e dos resultados alcançados, na forma da lei.

O controle social depende de transparência. Por isso o Código trata a publicidade dos atos como requisito de eficácia e moralidade, com as exceções de sigilo previstas em lei. O dever de jamais retardar a prestação de contas também serve ao cidadão, porque é por ela que a coletividade sabe como seus bens e serviços são geridos.

Na prática, uma moradora reclama na ouvidoria do município da demora no atendimento de um posto de saúde e pede acesso aos registros de atendimento. Ela exerce cidadania ativa por dois instrumentos de participação do usuário: a reclamação sobre a prestação do serviço e o acesso a registros administrativos.

Como a banca cobra: o item pede para reconhecer que democracia e cidadania exigem participação e transparência, ou confunde cidadania estrita com ampla.

Ética no setor público e função pública

A função pública é o conjunto de atribuições que uma pessoa exerce em nome do Estado, para atender ao interesse da coletividade. Quem exerce função pública administra o que não é seu: dinheiro, bens e poder que pertencem a todos. Por isso a ética exigida no setor público é mais rigorosa que a da vida privada.

Na empresa privada, o dono pode usar o patrimônio como quiser, desde que respeite a lei. No setor público, o agente não é dono de nada: ele só pode agir para o bem comum. O interesse público é indisponível, isto é, o agente não pode abrir mão dele nem trocá-lo por um interesse pessoal.

O Decreto nº 1.171/1994

O Decreto nº 1.171/1994 aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, que vem no anexo do decreto. O decreto entra em vigor na data de sua publicação.

Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta e indireta devem implementar, em sessenta dias, as providências para a plena vigência do Código. Entre essas providências está a constituição da Comissão de Ética, integrada por três servidores ou empregados titulares de cargo efetivo ou emprego permanente.

A constituição da Comissão de Ética é comunicada à Secretaria da Administração Federal da Presidência da República, com a indicação dos membros titulares e suplentes.

O alcance do Código é federal e limitado ao Poder Executivo. Um item que diga que o Decreto nº 1.171/1994 rege os servidores do Judiciário ou dos Estados está errado, embora outros entes possam ter códigos parecidos.

Regras deontológicas

Os itens I a XIII do anexo trazem as regras deontológicas, isto é, os valores e as orientações gerais da conduta do servidor. O primeiro item define a base de toda a conduta:

I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são primados maiores que devem nortear o servidor público, seja no exercício do cargo ou função, ou fora dele, já que refletirá o exercício da vocação do próprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes serão direcionados para a preservação da honra e da tradição dos serviços públicos.

O item lista cinco primados: dignidade, decoro, zelo, eficácia e consciência dos princípios morais. Eles valem dentro e fora do exercício do cargo. A prova costuma trocar "eficácia" por "eficiência" ou dizer que os primados valem apenas no horário de trabalho.

O item II, já visto na parte teórica, diz que o servidor decide principalmente entre o honesto e o desonesto, e não só entre o legal e o ilegal. O item III completa a ideia:

III - A moralidade da Administração Pública não se limita à distinção entre o bem e o mal, devendo ser acrescida da idéia de que o fim é sempre o bem comum. O equilíbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do servidor público, é que poderá consolidar a moralidade do ato administrativo.

Para o Código, o ato moral do servidor junta duas coisas: a legalidade (agir conforme a lei) e a finalidade (agir para o bem comum). Um ato legal com finalidade pessoal não é moral.

O item IV dá a razão econômica da exigência: a remuneração do servidor é custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por todos, até pelo próprio servidor. Por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa se integre no Direito e se torne fator de legalidade.

O item V diz que o trabalho do servidor perante a comunidade é acréscimo ao seu próprio bem-estar. O item VI liga a vida privada à vida funcional:

VI - A função pública deve ser tida como exercício profissional e, portanto, se integra na vida particular de cada servidor público. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua vida privada poderão acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional.

A conduta privada pode acrescer ou diminuir o bom conceito do servidor. O verbo é "poderão": não há efeito automático. O item que diz que a vida privada é irrelevante para o Código erra, e o que diz que todo ato da vida privada gera punição também erra.

O item VII trata da publicidade:

VII - Salvo os casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior do Estado e da Administração Pública, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficácia e moralidade, ensejando sua omissão comprometimento ético contra o bem comum, imputável a quem a negar.

A regra é a publicidade, que é requisito de eficácia e moralidade. As exceções são três: segurança nacional, investigações policiais e interesse superior do Estado e da Administração Pública, sempre em processo previamente declarado sigiloso, nos termos da lei. Quem nega a publicidade fora dessas exceções comete comprometimento ético contra o bem comum.

O item VIII trata da verdade:

VIII - Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nação.

O dever de verdade vale mesmo quando ela contraria a pessoa interessada ou a própria Administração. O servidor não pode omitir a verdade nem falseá-la para proteger o órgão.

Os itens IX e X tratam do atendimento. Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano moral, e danificar bem público por descuido ou má vontade ofende todos que trabalharam para construí-lo. Deixar uma pessoa à espera de solução que compete ao setor, com longas filas ou qualquer outro atraso, não é só atitude contra a ética ou ato de desumanidade, mas principalmente grave dano moral aos usuários.

Os itens XI a XIII tratam da disciplina. O servidor deve prestar atenção às ordens legais dos superiores e zelar por seu cumprimento, evitando a conduta negligente; os erros repetidos, o descaso e o acúmulo de desvios podem caracterizar até imprudência. Toda ausência injustificada do local de trabalho é fator de desmoralização do serviço público. O servidor que trabalha em harmonia com a estrutura, respeitando colegas e cidadãos, colabora e pode receber colaboração de todos.

Um detalhe do item XI cai: o dever é de atenção às ordens legais. O Código não manda cumprir ordem ilegal.

Deveres fundamentais

O item XIV lista os deveres fundamentais do servidor público. A lista é longa e a prova cobra a troca de palavras. Os deveres são:

• desempenhar, a tempo, as atribuições do cargo, função ou emprego público de que seja titular;
• exercer suas atribuições com rapidez, perfeição e rendimento, resolvendo prioritariamente situações procrastinatórias, principalmente diante de filas ou outro atraso, para evitar dano moral ao usuário;
• ser probo, reto, leal e justo, escolhendo sempre, diante de duas opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum;
• jamais retardar qualquer prestação de contas, condição essencial da gestão dos bens, direitos e serviços da coletividade a seu cargo;
• tratar cuidadosamente os usuários, aperfeiçoando o processo de comunicação e contato com o público;
• ter consciência de que seu trabalho é regido por princípios éticos que se materializam na adequada prestação dos serviços públicos;
• ser cortês, ter urbanidade, disponibilidade e atenção, respeitando a capacidade e as limitações de todos os usuários, sem preconceito ou distinção de raça, sexo, nacionalidade, cor, idade, religião, cunho político e posição social;
• ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura do Poder Estatal;
• resistir a todas as pressões de superiores hierárquicos, de contratantes, interessados e outros que visem obter favores, benesses ou vantagens indevidas por ações imorais, ilegais ou aéticas, e denunciá-las;
• zelar, no exercício do direito de greve, pelas exigências específicas da defesa da vida e da segurança coletiva;
• ser assíduo e frequente ao serviço, porque sua ausência provoca danos ao trabalho ordenado;
• comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrário ao interesse público, exigindo as providências cabíveis;
• manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho;
• participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exercício de suas funções, tendo por escopo a realização do bem comum;
• apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exercício da função;
• manter-se atualizado com as instruções, as normas de serviço e a legislação pertinentes ao órgão onde exerce suas funções;
• cumprir, de acordo com as normas do serviço e as instruções superiores, as tarefas do cargo ou função, tanto quanto possível, com critério, segurança e rapidez;
• facilitar a fiscalização de todos atos ou serviços por quem de direito;
• exercer com estrita moderação as prerrogativas funcionais, sem usá-las contra os legítimos interesses dos usuários e dos jurisdicionados administrativos;
• abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse público, mesmo que observando as formalidades legais e não cometendo qualquer violação expressa à lei;
• divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existência do Código de Ética, estimulando o seu integral cumprimento.

Três deveres merecem a letra exata, porque a prova troca as palavras deles:

c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu caráter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opções, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum;

h) ter respeito à hierarquia, porém sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal;

u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua função, poder ou autoridade com finalidade estranha ao interesse público, mesmo que observando as formalidades legais e não cometendo qualquer violação expressa à lei;

A alínea c pede a opção mais vantajosa para o bem comum, e não para o órgão ou para o servidor. A alínea h equilibra a hierarquia com o dever de representar: respeitar o chefe não significa calar diante de irregularidade. A alínea u é o desvio de finalidade em linguagem ética: o ato pode cumprir todas as formalidades legais e mesmo assim ser antiético, se a finalidade é estranha ao interesse público.

A alínea j fala do direito de greve. O Código não proíbe a greve: ele manda o servidor zelar, durante a greve, pela defesa da vida e da segurança coletiva. A Constituição diz que o direito de greve é exercido nos termos e limites definidos em lei específica.

Vedações

O item XV lista as condutas vedadas ao servidor público. É vedado:

• o uso do cargo ou função, facilidades, amizades, tempo, posição e influências, para obter qualquer favorecimento, para si ou para outrem;
• prejudicar deliberadamente a reputação de outros servidores ou de cidadãos que deles dependam;
• ser, em função de seu espírito de solidariedade, conivente com erro ou infração ao Código de Ética ou ao código de ética de sua profissão;
• usar de artifícios para procrastinar ou dificultar o exercício regular de direito por qualquer pessoa, causando-lhe dano moral ou material;
• deixar de utilizar os avanços técnicos e científicos ao seu alcance ou do seu conhecimento para atendimento do seu mister;
• permitir que perseguições, simpatias, antipatias, caprichos, paixões ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o público, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas superiores ou inferiores;
• pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;
• alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providências;
• iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em serviços públicos;
• desviar servidor público para atendimento a interesse particular;
• retirar da repartição pública, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem pertencente ao patrimônio público;
• fazer uso de informações privilegiadas obtidas no âmbito interno de seu serviço, em benefício próprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;
• apresentar-se embriagado no serviço ou fora dele habitualmente;
• dar o seu concurso a qualquer instituição que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana;
• exercer atividade profissional aética ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso.

Duas vedações pedem a letra exata:

g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificação, prêmio, comissão, doação ou vantagem de qualquer espécie, para si, familiares ou qualquer pessoa, para o cumprimento da sua missão ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;

n) apresentar-se embriagado no serviço ou fora dele habitualmente;

A alínea g proíbe até sugerir a vantagem, e não só recebê-la. A vantagem é vedada mesmo que seja para cumprir a própria missão, isto é, para fazer o que o servidor já tinha o dever de fazer.

A alínea n tem duas partes. No serviço, basta apresentar-se embriagado uma vez. Fora do serviço, a vedação exige a habitualidade. O item que diz que uma única embriaguez fora do serviço viola o Código erra.

A alínea c também cai: a solidariedade com o colega não justifica a conivência com erro ou infração. Isso se liga ao dever de comunicar imediatamente aos superiores o ato contrário ao interesse público.

Comissão de Ética e pena de censura

Em todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, indireta autárquica e fundacional, ou em qualquer órgão ou entidade que exerça atribuições delegadas pelo poder público, deve ser criada uma Comissão de Ética. A Comissão orienta e aconselha sobre a ética profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimônio público. Compete a ela conhecer concretamente de imputação ou de procedimento suscetível de censura.

A Comissão fornece aos organismos encarregados da execução do quadro de carreira os registros sobre a conduta ética do servidor, para instruir e fundamentar promoções e os demais procedimentos da carreira. Assim, a conduta ética influencia a vida funcional do servidor.

A pena que a Comissão aplica é uma só:

XXII - A pena aplicável ao servidor público pela Comissão de Ética é a de censura e sua fundamentação constará do respectivo parecer, assinado por todos os seus integrantes, com ciência do faltoso.

A Comissão de Ética não aplica advertência, suspensão nem demissão: a única pena é a censura. O parecer é assinado por todos os integrantes, e não só pelo presidente, e o faltoso toma ciência dele. A prova costuma oferecer "advertência" ou "suspensão" no lugar de censura.

O conceito de servidor, para o Código, é amplo:

XXIV - Para fins de apuração do comprometimento ético, entende-se por servidor público todo aquele que, por força de lei, contrato ou de qualquer ato jurídico, preste serviços de natureza permanente, temporária ou excepcional, ainda que sem retribuição financeira, desde que ligado direta ou indiretamente a qualquer órgão do poder estatal, como as autarquias, as fundações públicas, as entidades paraestatais, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevaleça o interesse do Estado.

Para apurar o comprometimento ético, conta como servidor quem presta serviço permanente, temporário ou excepcional, mesmo sem remuneração, desde que ligado direta ou indiretamente a órgão do poder estatal. O vínculo pode vir de lei, contrato ou qualquer ato jurídico. Um estagiário ou um voluntário ligado ao órgão entra no conceito.

Na prática, Paulo, empregado de uma sociedade de economia mista federal, usa informação interna sobre uma futura compra da empresa para orientar um primo fornecedor. Paulo é servidor para fins do Código, porque presta serviço ligado a entidade do poder estatal. A conduta viola a vedação de usar informações privilegiadas em benefício de parentes, e a Comissão de Ética pode aplicar a censura.

Como a banca cobra: a questão troca a censura por outra pena, muda o número de membros ou o prazo do art. 2º, ou retira a palavra "habitualmente" da vedação da embriaguez.

Princípios do art. 37 e moralidade administrativa

A Constituição transforma parte da ética pública em regra obrigatória. O caput do art. 37 diz quais princípios a administração pública segue:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

Os princípios valem para a administração direta e indireta, de todos os Poderes e de todos os entes. A sigla LIMPE ajuda a lembrar a lista: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Cada princípio tem um sentido ético:

• legalidade: o administrador só faz o que a lei permite ou determina, ao contrário do particular, que pode fazer tudo que a lei não proíbe;
• impessoalidade: o administrador age para o interesse público, sem favorecer nem perseguir ninguém, e o ato é do órgão, não da pessoa do agente;
• moralidade: o administrador age com honestidade, lealdade e boa-fé, e não basta cumprir a lei;
• publicidade: os atos são divulgados, para que o cidadão possa conhecê-los e controlá-los;
• eficiência: o serviço busca o melhor resultado com os recursos disponíveis.

A doutrina majoritária vê a moralidade administrativa como princípio autônomo, separado da legalidade. Um ato pode cumprir a lei e mesmo assim ser imoral, e o ato imoral é inválido. O Código de Ética segue a mesma ideia quando diz que a moralidade se integra no Direito como fator de legalidade.

A publicidade tem um limite ético expresso:

§ 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.

A publicidade oficial tem três fins possíveis: educativo, informativo ou de orientação social. A placa de uma obra com o nome e a foto do prefeito viola o § 1º, porque é promoção pessoal com dinheiro público. A regra une publicidade e impessoalidade.

O § 4º traz a reação da Constituição à improbidade, isto é, à desonestidade do agente público:

§ 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

As consequências são quatro: suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário. A Constituição fala em suspensão, e não em cassação ou perda dos direitos políticos. A expressão "sem prejuízo da ação penal cabível" mostra que a punição por improbidade não impede o processo criminal pelo mesmo fato.

O § 5º diz que a lei estabelece os prazos de prescrição para ilícitos de qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízo ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento. O § 7º diz que a lei dispõe sobre os requisitos e as restrições ao ocupante de cargo ou emprego que tenha acesso a informações privilegiadas. Os dois parágrafos se ligam à ética: o primeiro protege o patrimônio público, e o segundo combate o conflito de interesses, que o Código de Ética também veda.

O nepotismo, isto é, a nomeação de parentes para cargos de confiança, ofende a impessoalidade e a moralidade. A Súmula Vinculante nº 13 trata do tema [3]. O STF entende que a vedação ao nepotismo decorre diretamente dos princípios do caput do art. 37, sem depender de lei que a proíba. O STF também entende que, em regra, a súmula não alcança a nomeação para cargo de natureza política, como o de secretário, salvo fraude ou falta evidente de qualificação.

Na prática, o diretor de uma autarquia estadual nomeia o próprio sobrinho, parente colateral em terceiro grau, para um cargo em comissão. A nomeação viola a Constituição, nos termos da Súmula Vinculante nº 13, porque alcança parentes em linha colateral até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante [3]. O fato de nenhuma lei estadual proibir a nomeação não muda a resposta.

Como a banca cobra: o item troca a suspensão dos direitos políticos por cassação, corta um princípio do caput ou diz que a moralidade depende da legalidade.

Demais regras do art. 37 sobre a função pública

O art. 37 também organiza o acesso à função pública e o regime de quem a exerce. Essas regras são objeto do Direito Administrativo, mas cada uma tem fundo ético: igualdade no acesso, mérito, limite de gastos e responsabilidade.

O acesso começa pelo concurso. Os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos da lei, e aos estrangeiros na forma da lei. A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

O prazo de validade do concurso é de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período. Durante o prazo improrrogável previsto no edital, o aprovado é convocado com prioridade sobre novos concursados. Se os incisos II e III não são observados, o ato é nulo e a autoridade responsável é punida, nos termos da lei.

As funções de confiança são exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo. Os cargos em comissão são preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei. Os dois se destinam apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento.

Outros direitos e regras do servidor:

• o servidor público civil tem direito à livre associação sindical;
• o direito de greve é exercido nos termos e limites de lei específica;
• a lei reserva percentual dos cargos e empregos para pessoas com deficiência e define os critérios de admissão;
• a lei estabelece os casos de contratação por tempo determinado para necessidade temporária de excepcional interesse público.

A remuneração tem regras de controle do gasto público. A remuneração e o subsídio só são fixados ou alterados por lei específica, com revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. Nenhuma remuneração pode exceder o subsídio mensal dos Ministros do STF, com os limites próprios dos Municípios, dos Estados e do Distrito Federal. Os vencimentos do Legislativo e do Judiciário não podem superar os do Executivo, e é vedada a vinculação ou equiparação de espécies remuneratórias.

Os limites do teto nos entes são estes:

• nos Municípios, o subsídio do Prefeito;
• nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no Executivo, o dos Deputados Estaduais e Distritais no Legislativo e o dos Desembargadores do Tribunal de Justiça no Judiciário;
• o subsídio dos Desembargadores fica limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal dos Ministros do STF, e esse limite vale para membros do Ministério Público, Procuradores e Defensores Públicos.

Os Estados e o Distrito Federal podem fixar, por emenda à Constituição estadual ou à Lei Orgânica, um limite único igual ao subsídio dos Desembargadores, que não se aplica aos Deputados Estaduais e Distritais e aos Vereadores. As parcelas de caráter indenizatório expressamente previstas em lei ordinária nacional, aprovada pelo Congresso Nacional e aplicada a todos os Poderes e órgãos constitucionalmente autônomos, não entram no cálculo do teto. O teto alcança as empresas públicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos entes para pessoal ou custeio em geral.

Os acréscimos pecuniários não são computados nem acumulados para acréscimos posteriores. O subsídio e os vencimentos são irredutíveis, com as ressalvas que o próprio inciso XV lista.

A acumulação remunerada de cargos públicos é vedada, salvo quando há compatibilidade de horários e sempre com respeito ao teto, nestes casos:

a) a de dois cargos de professor;

b) a de um cargo de professor com outro de qualquer natureza;

c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas;

A proibição de acumular alcança empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias e as sociedades controladas pelo poder público. Também é vedado receber ao mesmo tempo proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 e remuneração de cargo, emprego ou função, ressalvados os cargos acumuláveis, os eletivos e os em comissão de livre nomeação e exoneração.

O art. 37 traz ainda regras de organização:

• a administração fazendária e seus servidores fiscais têm precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
• somente por lei específica pode ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação, cabendo à lei complementar definir as áreas de atuação da fundação;
• a criação de subsidiárias dessas entidades e a participação delas em empresa privada dependem de autorização legislativa;
• as obras, serviços, compras e alienações são contratados por licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, ressalvados os casos da legislação;
• as administrações tributárias têm recursos prioritários e atuam de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e informações fiscais;
• a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de órgãos e entidades pode ser ampliada por contrato com metas de desempenho, e a lei dispõe sobre o prazo, os controles e a remuneração do pessoal.

A responsabilidade do Estado fecha o quadro ético. As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, com direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. A vítima cobra do Estado, e o Estado cobra do agente que agiu com dolo ou culpa.

Os §§ 13 a 15 tratam da readaptação do servidor com limitação física ou mental, do rompimento do vínculo na aposentadoria com tempo de contribuição do cargo e da vedação de complementação de aposentadorias e pensões fora das hipóteses que o § 15 indica. A readaptação exige que o servidor tenha a habilitação e a escolaridade do cargo de destino, e mantém a remuneração do cargo de origem.

Como a banca cobra: o item diz que a função de confiança pode ser exercida por quem não tem cargo efetivo, ou que o concurso vale por dois anos, sem o "até".

Quadros e comparações

A primeira tabela compara ética e moral.

A segunda tabela compara princípios e valores.

A terceira tabela compara moral e direito.

A quarta tabela reúne as regras do Decreto nº 1.171/1994 sobre a Comissão de Ética.

A quinta tabela separa as consequências da improbidade de termos parecidos que a prova usa.

Para decorar

Pegadinhas

Súmulas vinculantes

A Súmula Vinculante nº 13 trata do nepotismo, que ofende a impessoalidade e a moralidade do art. 37: "A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal." [3]

A súmula alcança o parente da autoridade nomeante e o parente de servidor da mesma pessoa jurídica com cargo de direção, chefia ou assessoramento. Ela também alcança o ajuste mediante designações recíprocas, o chamado nepotismo cruzado, em que duas autoridades nomeiam os parentes uma da outra. [3]

Fontes e data

• [1] Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994 (Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal), arts. 1º a 3º e anexo, itens I a XVI, XVIII, XXII e XXIV.
• [2] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 37.
• [3] Súmula Vinculante nº 13.

Texto conferido com a lei em 13/10/2026.