Introdução à Contabilidade Pública: Conceitos, Regimes e Princípios

Do que trata o tópico

Este tópico é a porta de entrada da Contabilidade Pública. Ele mostra o que é a contabilidade do governo, o que ela estuda, para que ela serve e quem precisa aplicar as normas dela. Ele mostra também os dois regimes de registro, o orçamentário e o patrimonial, e o exercício financeiro. No fim, ele trata dos princípios que guiam o orçamento e o registro contábil. A banca usa esses assuntos em questões de certo ou errado sobre conceitos e em questões de conta que pedem a receita, a despesa ou o resultado de um ano.

Base de referência

• [1] Lei nº 4.320/1964, arts. 1 a 4, 34, 35 e 83 a 89: lei do orçamento, exercício financeiro e serviços de contabilidade.
• [2] Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), arts. 1 e 2: quem a lei obriga e o que é empresa estatal dependente.
• [3] NBC TSP Estrutura Conceitual, do Conselho Federal de Contabilidade: prefácio e capítulos 1 a 4.
• [4] Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), do Tesouro Nacional: os regimes orçamentário e patrimonial.

Conteúdo

Conceitos, objeto, objetivos e campo de aplicação

Pense numa família. Ela anota o dinheiro que entra, o dinheiro que sai, o que ela tem e o que ela deve. Com essas anotações, a família sabe se ficou mais rica ou mais pobre no ano. A Contabilidade Pública faz a mesma coisa para o governo. Ela anota tudo o que entra e sai e tudo o que o governo tem e deve.

A Contabilidade Pública é a parte da contabilidade que trabalha com as entidades do setor público. Uma entidade do setor público é um órgão ou uma organização do governo, como uma prefeitura, uma secretaria ou uma autarquia. Uma autarquia é uma entidade criada por lei para fazer um serviço público, como um departamento estadual de trânsito.

O objeto da Contabilidade Pública é o patrimônio público. O patrimônio é o conjunto dos bens, dos direitos e das obrigações da entidade. Um bem é uma coisa que a entidade tem, como uma escola ou um carro. Um direito é um valor que a entidade vai receber, como um imposto que um contribuinte ainda deve. Uma obrigação é um valor que a entidade vai pagar, como a conta de um fornecedor.

A Lei nº 4.320/1964 diz o que a contabilidade do governo mostra:

Art. 89. A contabilidade evidenciará os fatos ligados à administração orçamentária, financeira patrimonial e industrial.

Evidenciar quer dizer mostrar com clareza. Então a contabilidade mostra o orçamento (o plano de receitas e despesas aprovado em lei), o dinheiro (o que entra e sai do caixa) e o patrimônio (o que a entidade tem e deve). A banca troca essa lista e tira um item dela. A lei também manda organizar os serviços de contabilidade de modo a permitir o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o levantamento dos balanços gerais e a análise e a interpretação dos resultados econômicos e financeiros.

A lei manda fazer a escrituração sintética das operações financeiras e patrimoniais pelo método das partidas dobradas. Partidas dobradas quer dizer que cada registro tem dois lados: um débito e um crédito do mesmo valor. Se a prefeitura paga R$ 100,00 a um fornecedor, o caixa diminui R$ 100,00 e a dívida diminui R$ 100,00.

A contabilidade mostra também a situação de quem cuida do dinheiro público:

Art. 83. A contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.

Esse artigo alcança qualquer pessoa que arrecada, gasta ou guarda bens públicos. O tesoureiro e o almoxarife estão nessa lista. O almoxarife é o servidor que guarda o material do órgão.

O objetivo da contabilidade do governo está no capítulo 2 da NBC TSP Estrutura Conceitual. A Estrutura Conceitual é a norma do Conselho Federal de Contabilidade que dá a base de todas as outras normas do setor público. Pelo capítulo 2, a informação contábil tem dois fins. O primeiro fim é a prestação de contas e a responsabilização (em inglês, accountability). O segundo fim é a tomada de decisão. Os relatórios em que a entidade mostra essa informação se chamam Relatórios Contábeis de Propósito Geral das Entidades do Setor Público (RCPGs).

Os usuários primários dos RCPGs são de dois grupos. O primeiro grupo é formado pelos usuários dos serviços públicos e pelos seus representantes. O segundo grupo é formado pelos provedores de recursos e pelos seus representantes. O cidadão que usa o posto de saúde está no primeiro grupo. O contribuinte que paga imposto está no segundo grupo. O Poder Legislativo representa os dois grupos.

O prefácio da Estrutura Conceitual explica a diferença entre o governo e uma empresa. O objetivo principal do governo é prestar serviços à sociedade, e não obter lucro. Boa parte da receita do governo vem de transações sem contraprestação. Uma transação sem contraprestação é aquela em que a entidade recebe um valor sem entregar algo de valor igual em troca. O imposto é o caso comum: você paga o IPTU, mas não recebe um produto na mesma medida. O prefácio dá peso também ao orçamento aprovado em lei e aos bens que o governo mantém por muito tempo, como estradas e prédios históricos.

O campo de aplicação diz quem precisa aplicar as normas. O capítulo 1 da Estrutura Conceitual obriga as entidades do setor público: os governos federal, estaduais, distrital e municipais e os seus poderes, os órgãos, as secretarias, as autarquias, as fundações públicas, os fundos, os consórcios públicos e as empresas estatais dependentes. O capítulo 4 trata da entidade que reporta. A entidade que reporta é o governo, a organização, o programa ou a atividade que prepara um RCPG. Ela pode ser uma entidade só ou um grupo de entidades.

A Lei de Responsabilidade Fiscal define a empresa estatal dependente:

III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária;

Em palavras simples, a empresa estatal dependente é a empresa do governo que recebe dinheiro do governo para pagar pessoal, custeio ou despesas de capital. O dinheiro que vem de aumento de participação acionária não conta. A empresa controlada é aquela em que o governo tem a maioria das ações com direito a voto. A empresa estatal que vive das próprias vendas e não recebe dinheiro para essas despesas é independente. A empresa estatal independente segue as normas de contabilidade das empresas privadas. A Lei de Responsabilidade Fiscal também obriga a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Nessas referências, ela inclui o Poder Executivo, o Poder Legislativo com os Tribunais de Contas, o Poder Judiciário e o Ministério Público, além das administrações diretas, dos fundos, das autarquias, das fundações e das empresas estatais dependentes.

A tabela abaixo é o modelo que você monta para decidir quem aplica as normas do setor público.

O erro mais comum neste assunto é tratar toda empresa do governo como obrigada às normas do setor público. Só a empresa estatal dependente entra na lista. Outro erro é copiar para o setor público a divisão das características qualitativas da norma privada. Para evitar os dois erros, confira sempre se a empresa recebe dinheiro para pessoal, custeio ou capital (fora aumento de participação acionária) e lembre que a norma pública lista seis características lado a lado.

Regimes orçamentário e patrimonial e exercício financeiro

Imagine que você trabalha numa pequena loja em dezembro. Em 20 de dezembro, você compra um serviço de pintura e assina o contrato. O pintor faz o serviço em 28 de dezembro. Você paga o pintor só em 10 de janeiro. A pergunta é simples: esse gasto pertence a dezembro ou a janeiro? A resposta depende da regra que você usa. A contabilidade do governo usa duas regras ao mesmo tempo, e cada uma serve a um fim.

O exercício financeiro é o período de um ano em que o orçamento é executado. A Lei nº 4.320/1964 diz:

Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil.

O ano civil vai de 1º de janeiro a 31 de dezembro. Então o exercício financeiro de 2025 começa em 1º de janeiro de 2025 e termina em 31 de dezembro de 2025.

O regime orçamentário diz a que exercício pertencem a receita e a despesa do orçamento. A regra está no art. 35:

Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro:

I - as receitas nêle arrecadadas;

II - as despesas nêle legalmente empenhadas.

Arrecadar é o momento em que o contribuinte paga o tributo ao banco ou ao agente do governo. Então a receita entra no ano em que o dinheiro é arrecadado, mesmo que o imposto seja de um ano anterior. Empenhar é o primeiro passo da despesa. O empenho é o ato em que a autoridade reserva uma parte do orçamento para um gasto certo. Então a despesa entra no ano do empenho, mesmo que o pagamento aconteça no ano seguinte.

A despesa passa por três estágios. O empenho reserva o orçamento. A liquidação confere que o fornecedor entregou o bem ou fez o serviço. O pagamento entrega o dinheiro ao fornecedor. Para o regime orçamentário, o que conta é o empenho.

A despesa empenhada e não paga até 31 de dezembro se chama resto a pagar. Ela pertence ao exercício do empenho, mas o pagamento fica para o ano seguinte.

Com o regime orçamentário, você calcula o resultado orçamentário do ano:

Nessa fórmula, a receita arrecadada é a soma das receitas que entraram no ano. A despesa empenhada é a soma dos empenhos feitos no ano. Se o resultado é positivo, há superávit, isto é, sobra. Se o resultado é negativo, há déficit, isto é, falta.

O regime patrimonial olha outra coisa. Ele quer saber quando o patrimônio da entidade aumenta ou diminui. Para isso, ele usa o regime de competência. Pelo regime de competência, o fato entra no período em que ele acontece, e não no período em que o dinheiro entra ou sai. No exemplo da loja, o serviço de pintura aconteceu em dezembro. Então, pelo regime patrimonial, o gasto pertence a dezembro, mesmo com o pagamento em janeiro.

O MCASP chama o aumento do patrimônio de variação patrimonial aumentativa (VPA). Ele chama a diminuição do patrimônio de variação patrimonial diminutiva (VPD). O IPTU de 2025 é uma VPA de 2025, porque o direito de cobrar nasce em 2025. O salário de dezembro de 2025 é uma VPD de 2025, porque o servidor trabalhou em dezembro de 2025. A depreciação também é VPD. A depreciação é a perda de valor de um bem pelo uso, como o desgaste de um carro. Ela diminui o patrimônio, mas não tem empenho, porque não sai dinheiro.

Nessa fórmula, a VPA é a soma dos aumentos do patrimônio no ano, e a VPD é a soma das diminuições do patrimônio no ano, as duas pelo regime de competência.

Muita gente chama o regime orçamentário de regime misto: caixa para a receita e competência para a despesa. Hoje o MCASP separa os dois regimes. O regime orçamentário segue o art. 35. O regime patrimonial segue só a competência, tanto para a VPA quanto para a VPD.

A tabela modelo abaixo mostra as colunas que você monta para separar os dois regimes.

Os erros mais comuns neste assunto são três. O primeiro é usar a despesa paga ou liquidada no lugar da despesa empenhada no regime orçamentário. O segundo é usar a data do pagamento do contribuinte para medir a VPA. O terceiro é esquecer que a depreciação é VPD sem ser despesa orçamentária. Para evitar esses erros, monte sempre a tabela com uma coluna para cada regime.

Princípios da Contabilidade Pública

Uma família que planeja o ano costuma seguir algumas regras de bom senso. Ela coloca todas as contas num caderno só. Ela anota todas as entradas e todas as saídas, sem esconder nenhuma. Ela faz um plano por ano. O governo segue regras parecidas. Essas regras se chamam princípios. Neste tópico, os princípios são de dois grupos: os princípios do orçamento e os princípios do registro contábil.

Os princípios orçamentários estão no art. 2º da Lei nº 4.320/1964:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

A lei cita três princípios. Pelo princípio da unidade, o orçamento de cada ente fica numa lei só, num documento só. Pelo princípio da universalidade, o orçamento traz todas as receitas e todas as despesas. Pelo princípio da anualidade, o orçamento vale para um ano, o exercício financeiro, que coincide com o ano civil.

A universalidade aparece com mais detalhe nos arts. 3º e 4º. A Lei de Orçamento compreende todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Uma operação de crédito é um empréstimo que o governo toma. Ela compreende também todas as despesas próprias dos órgãos do governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles, se devam realizar. A lei tem uma exceção que a banca cobra pela palavra exata:

Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros.

A operação de crédito por antecipação da receita (ARO) é um empréstimo curto que o governo toma para cobrir falta de caixa dentro do ano. Ele é pago com a própria receita do ano. Uma entrada compensatória é um dinheiro que entra, mas que o governo vai devolver, como a caução. A caução é um depósito que a empresa deixa como garantia de um contrato e recebe de volta no fim. Esses valores não entram como receita da Lei de Orçamento. Eles entram ao mesmo tempo no ativo financeiro e no passivo financeiro.

A Lei de Responsabilidade Fiscal traz a base da gestão fiscal responsável:

§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.

Em palavras simples, o governo planeja, mostra o que faz e mantém as contas em equilíbrio. Equilíbrio quer dizer que a despesa não passa da receita de modo a pôr as contas em risco. A palavra exata é "ação planejada e transparente". A banca troca essa frase por outra, como "ação planejada e sigilosa".

Os princípios de contabilidade guiam o registro dos fatos. A banca cobra seis deles pelo nome. A tabela modelo abaixo mostra cada princípio e uma situação concreta.

O princípio da competência é o mesmo do regime patrimonial. O princípio da entidade é o que separa o dinheiro da prefeitura do dinheiro do prefeito. O método das partidas dobradas, da lei, manda que todo registro tenha débito e crédito do mesmo valor. Hoje esses princípios contábeis estão espalhados na Estrutura Conceitual e nas NBC TSP, mas a banca ainda cobra os seis pelo nome.

O erro mais comum neste assunto é somar a operação de crédito por antecipação da receita ou a caução na receita da Lei de Orçamento. A lei tira esses valores pela palavra exata do parágrafo único do art. 3º. Outro erro é inverter a prudência: o menor valor vale para o ativo, e o maior valor vale para o passivo. Por fim, a banca mistura os princípios do orçamento com os princípios do registro. Antes de responder, decida a qual dos dois grupos a questão pertence.

Quadros e comparações

A tabela abaixo compara os dois regimes.

A tabela abaixo diz quando usar cada assunto do tópico.

Para decorar

Pegadinhas

Fontes e data

• [1] Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (Normas Gerais de Direito Financeiro), arts. 1 a 4, 34, 35 e 83 a 89.
• [2] Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), arts. 1º e 2º.
• [3] NBC TSP Estrutura Conceitual, do Conselho Federal de Contabilidade, prefácio e capítulos 1 a 4.
• [4] Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), do Tesouro Nacional.

Texto conferido com a lei em 13/10/2026. Todas as contas dos exemplos foram conferidas em 13/10/2026.