Lei nº 14.133/2021 - Licitações: Modalidades, Critérios de Julgamento e Disposições Setoriais/Compras/Serviços (Arts. 28 ao 52)

O que mais cai

Do que trata o tópico

Este tópico ensina como a Administração escolhe o tipo de disputa (a modalidade), como ela decide qual proposta vence (o critério de julgamento) e quais regras especiais valem para compras, obras, serviços, locação de imóveis e licitação internacional. As regras estão nos arts. 28 a 52 da Lei nº 14.133/2021, a Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

O tópico também cobra dois temas de regulamento: o pregão, tratado em decretos federais editados no regime anterior, e o orçamento de referência de obras públicas. Esses decretos não estão no texto conferido deste guia, e por isso a parte sobre eles traz as regras principais sem número de artigo, prazo ou percentual.

Base legal

• Lei nº 14.133/2021, arts. 28 a 32: as modalidades de licitação.
• Lei nº 14.133/2021, arts. 33 a 39: os critérios de julgamento.
• Lei nº 14.133/2021, arts. 40 a 44-A: as compras.
• Lei nº 14.133/2021, arts. 45 e 46: as obras e serviços de engenharia.
• Lei nº 14.133/2021, arts. 47 a 50: os serviços em geral.
• Lei nº 14.133/2021, arts. 51 e 52: a locação de imóveis e a licitação internacional.
• Decreto nº 10.024/2019 e Decreto nº 3.555/2000 (pregão) e Decreto nº 7.983/2013 (orçamento de referência de obras): as regras principais, sem número de artigo.

Conteúdo

Modalidades de licitação

Uma prefeitura que quer comprar canetas não precisa do mesmo procedimento que um estado que quer construir um hospital. A modalidade é a forma da disputa: ela define o rito, isto é, a sequência de atos, e o tipo de objeto para o qual cada forma serve. A lei fixa as modalidades num rol fechado, para que o gestor não invente procedimentos sob medida para um fornecedor.

Art. 28. São modalidades de licitação:

I - pregão;

II - concorrência;

III - concurso;

IV - leilão;

V - diálogo competitivo.

São cinco modalidades. A tomada de preços e o convite, que existiam na lei anterior, não estão na lista e por isso não existem mais no regime da Lei nº 14.133/2021. O diálogo competitivo é a modalidade nova. A modalidade da lei nova não depende do valor do contrato, mas da natureza do objeto.

§ 2º É vedada a criação de outras modalidades de licitação ou, ainda, a combinação daquelas referidas no caput deste artigo.

O § 2º proíbe duas condutas diferentes: criar uma modalidade nova e misturar duas modalidades existentes num procedimento híbrido. Um decreto municipal que crie uma "concorrência simplificada com lances do leilão" viola as duas proibições.

O § 1º permite que a Administração use, além das modalidades, os procedimentos auxiliares do art. 78. Procedimento auxiliar não é modalidade: ele apoia a licitação ou a contratação. São exemplos o credenciamento, a pré-qualificação e o sistema de registro de preços.

A concorrência e o pregão seguem o mesmo rito procedimental comum, o do art. 17 da lei. A diferença entre eles está no objeto, e não no caminho que a disputa percorre.

Art. 29. A concorrência e o pregão seguem o rito procedimental comum a que se refere o art. 17 desta Lei, adotando-se o pregão sempre que o objeto possuir padrões de desempenho e qualidade que possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais de mercado.

O objeto com padrões que o edital define de forma objetiva, por especificações usuais de mercado, é o bem ou serviço comum. Para ele, a lei manda adotar o pregão ("adotando-se o pregão sempre que"), e não apenas permite. Material de escritório, combustível, serviço de limpeza e passagens aéreas são exemplos de objeto comum.

O parágrafo único afasta o pregão de dois grupos de objetos: os serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual e as obras e serviços de engenharia. A exceção da exceção são os serviços de engenharia da alínea "a" do inciso XXI do art. 6º, que a lei chama de serviços comuns de engenharia. Assim, a manutenção predial comum pode ir a pregão, mas a construção de uma ponte não pode.

As definições do início da lei completam o quadro. A concorrência serve para bens e serviços especiais e para obras e serviços de engenharia, comuns ou especiais. O pregão serve para bens e serviços comuns, sempre com julgamento por menor preço ou maior desconto. O concurso escolhe trabalho técnico, científico ou artístico, o leilão serve para alienar bens e o diálogo competitivo serve para objeto que a Administração ainda não sabe especificar.

Na prática, um tribunal que quer contratar a construção de um novo fórum usa a concorrência, porque obra de engenharia não vai a pregão. O mesmo tribunal, para comprar cadeiras de escritório com especificação de mercado, usa o pregão. Para escolher o projeto arquitetônico do fórum por meio de prêmio, ele pode usar o concurso.

Como a banca cobra: a prova põe a tomada de preços ou o convite na lista de modalidades, ou troca "sempre que" por "preferencialmente" na regra do pregão. Outra troca comum é dizer que o pregão nunca serve para engenharia, esquecendo o serviço comum de engenharia.

Concurso e leilão

O concurso resolve um problema específico: a Administração quer o melhor trabalho intelectual ou artístico, como o projeto de um monumento ou de uma praça, e paga um prêmio ou uma remuneração ao vencedor. O preço não decide o concurso. O edital é a regra do jogo, e a lei diz o que ele indica.

Art. 30. O concurso observará as regras e condições previstas em edital, que indicará:

I - a qualificação exigida dos participantes;

II - as diretrizes e formas de apresentação do trabalho;

III - as condições de realização e o prêmio ou remuneração a ser concedida ao vencedor.

No concurso para elaboração de projeto, o vencedor deve ceder à Administração todos os direitos patrimoniais relativos ao projeto. Ele também deve autorizar a execução do projeto conforme o juízo de conveniência e oportunidade das autoridades competentes. A Administração paga o prêmio e passa a poder usar o projeto, sem pedir nova licença ao autor.

O leilão é a modalidade para vender bens da Administração, como veículos velhos, imóveis sem uso ou mercadorias apreendidas. O critério de julgamento é o maior lance. O leilão pode ser conduzido por leiloeiro oficial ou por servidor designado pela autoridade competente, e um regulamento dispõe sobre seus procedimentos operacionais.

§ 1º Se optar pela realização de leilão por intermédio de leiloeiro oficial, a Administração deverá selecioná-lo mediante credenciamento ou licitação na modalidade pregão e adotar o critério de julgamento de maior desconto para as comissões a serem cobradas, utilizados como parâmetro máximo os percentuais definidos na lei que regula a referida profissão e observados os valores dos bens a serem leiloados.

O § 1º tem uma armadilha. A escolha do leiloeiro oficial não se faz por leilão nem por concorrência: ela se faz por credenciamento ou por pregão, com o critério de maior desconto sobre as comissões. Vence quem cobra a menor comissão, até o teto da lei da profissão.

O edital do leilão é divulgado em sítio eletrônico oficial antes do leilão e traz:

• a descrição do bem e, no caso de imóvel, a situação, as divisas e a remissão à matrícula e aos registros;
• o valor de avaliação, o preço mínimo, as condições de pagamento e, se for o caso, a comissão do leiloeiro;
• o lugar onde estão os móveis, os veículos e os semoventes;
• o sítio da internet e o período do leilão, salvo se ele for presencial por comprovada inviabilidade técnica ou desvantagem para a Administração, caso em que o edital indica local, dia e hora;
• os ônus, gravames ou pendências que existam sobre os bens.

Além do sítio oficial, o edital é afixado em local de ampla circulação de pessoas na sede da Administração e pode ser divulgado por outros meios. A regra, portanto, é o leilão pela internet, e o presencial é exceção justificada.

§ 4º O leilão não exigirá registro cadastral prévio, não terá fase de habilitação e deverá ser homologado assim que concluída a fase de lances, superada a fase recursal e efetivado o pagamento pelo licitante vencedor, na forma definida no edital.

O leilão não tem habilitação porque quem compra paga antes de levar o bem: não há risco de a Administração contratar alguém incapaz de cumprir o contrato. A homologação depende de três fatos: a fase de lances concluída, a fase recursal superada e o pagamento feito.

Na prática, um órgão federal quer vender carros antigos. Ele divulga o edital no sítio oficial com o preço mínimo e o local dos veículos, faz o leilão eletrônico e homologa o resultado depois dos lances, dos recursos e do pagamento do vencedor, sem pedir documentos de habilitação.

Como a banca cobra: a prova troca o critério de seleção do leiloeiro (maior lance no lugar de maior desconto) ou afirma que o leilão tem fase de habilitação.

Diálogo competitivo

Imagine um órgão que precisa reduzir o tempo de atendimento ao público, mas não sabe se a solução é um aplicativo, um robô de atendimento ou uma reforma do processo. Ele não consegue escrever o edital, porque não sabe o que comprar. O diálogo competitivo resolve esse problema: a Administração conversa com os licitantes para descobrir a solução e só depois abre a disputa de propostas.

A modalidade é restrita: ela só cabe nas hipóteses do art. 32. O inciso I trata do objeto que envolve, ao mesmo tempo, as condições abaixo.

a) inovação tecnológica ou técnica;

b) impossibilidade de o órgão ou entidade ter sua necessidade satisfeita sem a adaptação de soluções disponíveis no mercado; e

c) impossibilidade de as especificações técnicas serem definidas com precisão suficiente pela Administração;

As três alíneas do inciso I estão ligadas por "e", por isso a lei pede as três juntas. Um objeto inovador que o mercado já oferece pronto não preenche a alínea "b".

O inciso II trata da necessidade de definir e identificar os meios e as alternativas que possam satisfazer a Administração, com destaque para a solução técnica mais adequada, os requisitos técnicos aptos a concretizar a solução já definida e a estrutura jurídica ou financeira do contrato.

O § 1º traz o rito do diálogo. Os pontos que caem em prova são estes:

• o edital apresenta as necessidades e as exigências já definidas e abre prazo mínimo de 25 dias úteis para a manifestação de interesse;
• os critérios de pré-seleção ficam no edital, e são admitidos todos os interessados que preencherem os requisitos objetivos;
• é vedada a divulgação de informações de modo discriminatório que possa dar vantagem a algum licitante;
• a Administração não pode revelar a outros licitantes as soluções propostas ou as informações sigilosas de um licitante sem o consentimento dele;
• a fase de diálogo pode durar até que a Administração, em decisão fundamentada, identifique a solução ou as soluções que atendam às suas necessidades;
• as reuniões com os pré-selecionados são registradas em ata e gravadas em áudio e vídeo;
• o edital pode prever fases sucessivas, e cada fase pode restringir as soluções ou propostas discutidas;
• ao concluir o diálogo, a Administração junta os registros e gravações aos autos, divulga edital com a solução escolhida e os critérios objetivos e abre prazo não inferior a 60 dias úteis para as propostas dos pré-selecionados;
• a Administração pode pedir esclarecimentos ou ajustes às propostas, desde que não impliquem discriminação nem distorçam a concorrência;
• a proposta vencedora é definida pelos critérios divulgados no início da fase competitiva.

XI - o diálogo competitivo será conduzido por comissão de contratação composta de pelo menos 3 (três) servidores efetivos ou empregados públicos pertencentes aos quadros permanentes da Administração, admitida a contratação de profissionais para assessoramento técnico da comissão;

A comissão tem no mínimo 3 membros, e todos são servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes. Servidor ocupante apenas de cargo em comissão não completa a comissão. Os profissionais contratados para assessorar a comissão assinam termo de confidencialidade e se abstêm de atividades que possam configurar conflito de interesses.

Os dois prazos são em dias úteis e são prazos mínimos. O de 25 dias úteis vale para a manifestação de interesse, no começo. O de 60 dias úteis vale para a apresentação das propostas, depois do diálogo.

O fluxo abaixo mostra a ordem das etapas.

Na prática, uma secretaria de saúde quer um sistema que integre os prontuários de todos os postos, mas não sabe qual arquitetura usar. Ela publica o edital com a necessidade, pré-seleciona as empresas que cumprem os requisitos, conversa com cada uma em reuniões gravadas, escolhe a solução e só então abre a fase competitiva, com pelo menos 60 dias úteis para as propostas.

Como a banca cobra: a prova troca os prazos (25 por 60, dias úteis por dias corridos) ou diz que a comissão pode ter servidores comissionados. Também afirma que basta uma das condições do inciso I.

Critérios de julgamento

A modalidade diz como a disputa corre. O critério de julgamento diz quem vence. A lei lista os critérios no art. 33.

Art. 33. O julgamento das propostas será realizado de acordo com os seguintes critérios:

I - menor preço;

II - maior desconto;

III - melhor técnica ou conteúdo artístico;

IV - técnica e preço;

V - maior lance, no caso de leilão;

VI - maior retorno econômico.

São seis critérios. O maior lance é o único que a própria lista liga a uma modalidade: o leilão. O pregão aceita só o menor preço e o maior desconto, e o concurso usa a melhor técnica ou conteúdo artístico.

O menor preço não é o preço mais baixo a qualquer custo. O julgamento por menor preço ou maior desconto e, quando couber, por técnica e preço considera o menor dispêndio para a Administração, atendidos os parâmetros mínimos de qualidade do edital. Uma proposta barata que não cumpre a qualidade mínima não vence.

O menor dispêndio pode incluir custos indiretos ligados ao ciclo de vida do objeto, como manutenção, utilização, reposição, depreciação e impacto ambiental, sempre que objetivamente mensuráveis, conforme regulamento. A lei diz "poderão", por isso é uma faculdade e não um dever. Na prática, uma lâmpada mais cara que gasta menos energia pode sair mais barata ao longo da vida útil.

§ 2º O julgamento por maior desconto terá como referência o preço global fixado no edital de licitação, e o desconto será estendido aos eventuais termos aditivos.

Se a empresa vence com certo percentual de desconto sobre o preço global do edital, os aditivos futuros do contrato recebem o mesmo percentual. Assim, o vencedor não recupera no aditivo o que deu de desconto na disputa.

O julgamento por melhor técnica ou conteúdo artístico considera exclusivamente as propostas técnicas ou artísticas, e o edital define o prêmio ou a remuneração dos vencedores. O preço não entra na disputa, porque o valor já está fixado. Esse critério pode ser usado para projetos e trabalhos de natureza técnica, científica ou artística.

Na prática, uma prefeitura faz pregão para comprar papel e adota o maior desconto sobre a tabela do edital. A empresa que oferece o maior percentual vence, desde que o papel cumpra a qualidade mínima, e esse percentual vale também se o contrato for aditado.

Como a banca cobra: a prova liga o maior lance ao pregão ou a técnica e preço ao pregão. Também transforma em dever a consideração do ciclo de vida, que a lei trata como faculdade.

Técnica e preço e melhor técnica

Na técnica e preço, a Administração dá nota à técnica e nota ao preço e soma as duas com pesos. Vence a maior pontuação ponderada, segundo fatores objetivos previstos no edital. O critério existe porque, em certos objetos, pagar pouco por um serviço fraco sai caro.

O critério de técnica e preço é escolhido quando o estudo técnico preliminar demonstrar que a avaliação da qualidade técnica acima dos requisitos mínimos é relevante, nas licitações para contratar:

• serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual, caso em que a técnica e preço deve ser preferencialmente empregada;
• serviços majoritariamente dependentes de tecnologia sofisticada e de domínio restrito, conforme atestado por autoridades técnicas de reconhecida qualificação;
• bens e serviços especiais de tecnologia da informação e de comunicação;
• obras e serviços especiais de engenharia;
• objetos que admitam soluções específicas e alternativas e variações de execução, com repercussões significativas e concretamente mensuráveis sobre qualidade, produtividade, rendimento e durabilidade, quando os licitantes puderem adotá-las à livre escolha, conforme critérios objetivos do edital.

§ 2º No julgamento por técnica e preço, deverão ser avaliadas e ponderadas as propostas técnicas e, em seguida, as propostas de preço apresentadas pelos licitantes, na proporção máxima de 70% (setenta por cento) de valoração para a proposta técnica.

O § 2º traz duas regras. A ordem: primeiro as propostas técnicas, depois as de preço. O teto: a técnica vale no máximo 70% da nota, e por isso o preço vale pelo menos 30%.

O desempenho pretérito na execução de contratos com a Administração deve ser considerado na pontuação técnica, conforme o art. 88 e o regulamento. A empresa que executou mal contratos anteriores perde pontos.

O julgamento por melhor técnica ou por técnica e preço é feito por estes meios:

• verificação da capacitação e da experiência do licitante, por atestados de obras, produtos ou serviços já realizados;
• notas a quesitos qualitativos dadas por banca designada, considerados o conhecimento do objeto, a metodologia, o programa de trabalho, a qualificação das equipes e os produtos a entregar;
• notas pelo desempenho em contratações anteriores, aferido nos documentos do § 3º do art. 88 e no registro cadastral unificado do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP).

A banca do inciso II tem no mínimo 3 membros. Ela pode ser composta de servidores efetivos ou empregados públicos dos quadros permanentes. Pode ter também profissionais contratados por conhecimento técnico, experiência ou renome, desde que seus trabalhos sejam supervisionados por profissionais designados conforme o art. 7º.

O § 2º do art. 37 cria uma regra fechada para os serviços técnicos especializados de natureza predominantemente intelectual das alíneas "a", "d" e "h" do inciso XVIII do art. 6º, quando o valor estimado for superior a R$ 300.000,00. Nesses casos, ressalvados os casos de inexigibilidade, o julgamento é por melhor técnica ou por técnica e preço, na proporção de 70% de valoração da proposta técnica. Esses serviços, acima desse valor, não podem ser julgados por menor preço.

O valor de R$ 300.000,00 é o do texto da lei. A própria Lei nº 14.133/2021 manda o Poder Executivo federal atualizar todo ano os valores que ela fixa, por isso a prova pode cobrar o valor atualizado que o edital do concurso indicar.

A diferença entre os dois artigos cai muito. No art. 36, § 2º, os 70% são um teto ("proporção máxima"). No art. 37, § 2º, II, os 70% são fixos ("na proporção de 70%").

Quando a empresa ganha pontos pela capacitação técnico-profissional, isto é, pela equipe que apresenta, a execução do contrato exige a participação direta e pessoal do profissional correspondente. A empresa não pode pontuar com um engenheiro renomado e depois executar o contrato com outro.

Na prática, um ministério contrata projeto executivo de engenharia com valor estimado acima de R$ 300.000,00. Como o serviço é técnico especializado das alíneas indicadas, o julgamento é por melhor técnica ou por técnica e preço com 70% para a técnica. Se a empresa pontuou com determinado engenheiro, esse engenheiro participa direta e pessoalmente do contrato.

Como a banca cobra: a prova troca 70% por outro número, troca "máxima" por "mínima" ou cobra a regra fixa de 70% acima de R$ 300.000,00. Também cobra a participação pessoal do profissional que gerou pontos.

Maior retorno econômico

O contrato de eficiência é aquele em que a empresa promete gerar economia para a Administração, como reduzir a conta de energia de um prédio, e recebe uma parte do que economizar. O maior retorno econômico é usado exclusivamente para celebrar contrato de eficiência. Ele considera a maior economia para a Administração, e a remuneração é um percentual proporcional à economia efetivamente obtida.

Nesse critério, o licitante apresenta duas propostas. A proposta de trabalho traz as obras, serviços ou bens com os prazos e a economia estimada, expressa em unidade de medida e em unidade monetária. A proposta de preço é um percentual sobre a economia estimada durante determinado período, expresso em unidade monetária.

O edital prevê parâmetros objetivos para medir a economia, que serve de base de cálculo da remuneração. Para o julgamento, o retorno econômico é a economia estimada com a proposta de trabalho, deduzida a proposta de preço. Vence quem deixa mais economia líquida para a Administração.

Se a economia prevista não acontece, a diferença entre a economia contratada e a obtida é descontada da remuneração do contratado. Se essa diferença for superior ao limite máximo do contrato, o contratado também se sujeita a outras sanções cabíveis.

Na prática, uma empresa promete uma economia na conta de luz de um hospital e cobra um percentual dessa economia. O retorno econômico, para o julgamento, é a economia prometida menos o valor que a empresa cobra. Se a economia real for menor, a diferença sai da remuneração da empresa.

Como a banca cobra: a prova tira a palavra "exclusivamente" e estende o critério a outros contratos, ou troca a ordem entre o desconto da remuneração e as outras sanções.

Compras

Compra é a aquisição de bens. A lei quer que a Administração compre como uma empresa organizada: com planejamento, sem desperdício e sem estoque que estraga. O planejamento de compras considera a expectativa de consumo anual e observa:

• condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado;
• sistema de registro de preços, quando pertinente;
• unidades e quantidades em função do consumo e utilização prováveis, admitido o fornecimento contínuo;
• condições de guarda e armazenamento que não permitam a deterioração do material;
• os princípios da padronização, do parcelamento (quando tecnicamente viável e economicamente vantajoso) e da responsabilidade fiscal.

O termo de referência da compra traz, além dos elementos gerais da lei, a especificação do produto (preferencialmente pelo catálogo eletrônico de padronização), os locais de entrega e as regras de recebimento e a garantia e assistência técnica, quando for o caso. Se houver estudo técnico preliminar, a Administração pode exigir assistência técnica por deslocamento de técnico ou em unidade a distância compatível.

O parcelamento divide o objeto em itens ou lotes para que empresas menores disputem. Na compra, consideram-se a viabilidade de dividir em lotes, o aproveitamento do mercado local com vistas à economicidade e o dever de ampliar a competição e evitar a concentração de mercado.

O parcelamento não é adotado quando:

• a economia de escala, a redução de custos de gestão de contratos ou a maior vantagem recomendar comprar do mesmo fornecedor;
• o objeto for sistema único e integrado e houver risco ao conjunto;
• a padronização ou a escolha de marca levar a fornecedor exclusivo.

Em regra, o edital não indica marca, porque isso dirige a compra. O art. 41 permite, excepcionalmente, que a Administração tome quatro medidas na licitação de bens. A primeira é indicar uma ou mais marcas ou modelos, desde que formalmente justificado, nestas hipóteses:

• necessidade de padronização do objeto;
• necessidade de manter compatibilidade com plataformas e padrões já adotados;
• marca ou modelo comercializados por mais de um fornecedor que sejam os únicos capazes de atender à necessidade;
• marca ou modelo usados apenas como referência, para que a descrição seja mais bem compreendida.

As outras medidas são exigir amostra ou prova de conceito, vedar marca ou produto que se mostrou inadequado em processo administrativo e pedir carta de solidariedade do fabricante ao licitante revendedor ou distribuidor. A amostra ou prova de conceito pode ser exigida na pré-qualificação permanente, no julgamento ou na vigência do contrato ou da ata, desde que prevista no edital e justificada.

Parágrafo único. A exigência prevista no inciso II do caput deste artigo restringir-se-á ao licitante provisoriamente vencedor quando realizada na fase de julgamento das propostas ou de lances.

Na fase de julgamento, só o licitante provisoriamente vencedor apresenta amostra. A regra evita que todas as empresas gastem para produzir amostras.

Quando o edital indica marca como referência, o licitante pode oferecer produto similar e provar a qualidade por qualquer um destes meios: conformidade com normas técnicas de órgãos oficiais, da ABNT ou de entidade credenciada pelo Inmetro; declaração de atendimento satisfatório de outro órgão de nível federativo equivalente ou superior que comprou o produto; ou certificação, laudo laboratorial ou documento similar emitido por instituição oficial ou entidade credenciada. O edital pode exigir certificação de qualidade por instituição credenciada pelo Conmetro como condição de aceitabilidade da proposta.

A Administração pode oferecer protótipo do objeto e exigir amostras do licitante provisoriamente vencedor no julgamento ou, após o julgamento, como condição para firmar o contrato. As amostras podem ser examinadas por instituição de reputação ético-profissional na especialidade, indicada no edital.

O processo de padronização contém parecer técnico sobre o produto, despacho motivado da autoridade superior que adota o padrão e síntese da justificativa divulgada em sítio eletrônico oficial. O órgão pode aderir à padronização de outro órgão de nível federativo igual ou superior, em ato motivado e divulgado. Um município pode aderir à padronização de um estado, mas um estado não adere à de um município.

As contratações de software de uso disseminado seguem regulamento próprio de gestão estratégica. Quando é possível comprar ou alugar o bem, o estudo técnico preliminar compara custos e benefícios das duas opções e indica a mais vantajosa.

A compra de equipamento de diagnóstico ou terapia no SUS, de valor superior ao do inciso II do art. 75, leva em conta o aproveitamento do equipamento ao longo da vida útil. O edital demonstra a capacidade instalada para operar o equipamento ou o plano para cumprir os requisitos de operação. A regra impede o hospital de comprar um tomógrafo que ficará parado por falta de estrutura.

Na prática, uma universidade quer comprar impressoras compatíveis com o sistema de gestão de impressão que já usa. Ela pode indicar a marca, com justificativa formal, pela compatibilidade com padrões já adotados. Se exigir amostra na fase de julgamento, só o licitante provisoriamente vencedor apresenta.

Como a banca cobra: a prova diz que todos os licitantes apresentam amostra no julgamento, ou que a indicação de marca dispensa justificativa formal. Também troca "igual ou superior" por "inferior" na adesão à padronização.

Obras e serviços de engenharia

Obra pública mexe com cidade, meio ambiente e patrimônio. Por isso, as licitações de obras e serviços de engenharia respeitam especialmente as normas sobre:

• disposição final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos da obra;
• mitigação por condicionantes e compensação ambiental definidas no licenciamento ambiental;
• produtos, equipamentos e serviços que comprovadamente reduzam o consumo de energia e de recursos naturais;
• avaliação de impacto de vizinhança, na forma da legislação urbanística;
• proteção do patrimônio histórico, cultural, arqueológico e imaterial;
• acessibilidade para pessoas com deficiência ou com mobilidade reduzida.

O regime de execução define como a obra é paga e quem responde pelo quê. A lei admite sete regimes na execução indireta, isto é, quando a obra é feita por empresa contratada:

I - empreitada por preço unitário;

II - empreitada por preço global;

III - empreitada integral;

IV - contratação por tarefa;

V - contratação integrada;

VI - contratação semi-integrada;

VII - fornecimento e prestação de serviço associado.

As definições do início da lei explicam cada regime. Na empreitada por preço unitário, o preço é certo por unidade (metro de rede, metro cúbico de aterro), e ela serve quando as quantidades são imprecisas. Na empreitada por preço global, o preço é certo e total para a obra inteira. Na empreitada integral, o contratado entrega o empreendimento inteiro pronto para operar.

A tarefa contrata mão de obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem materiais. Na contratação integrada, o contratado faz o projeto básico, o projeto executivo e a obra. Na semi-integrada, a Administração entrega o projeto básico e o contratado faz o projeto executivo e a obra. No fornecimento e prestação de serviço associado, o contratado fornece o objeto e também o opera ou mantém por tempo determinado.

§ 1º É vedada a realização de obras e serviços de engenharia sem projeto executivo, ressalvada a hipótese prevista no § 3º do art. 18 desta Lei.

O projeto executivo é o detalhamento completo para construir. A regra é que não há obra sem ele, salvo a hipótese do § 3º do art. 18.

Na contratação integrada, a Administração é dispensada de elaborar projeto básico e elabora anteprojeto, conforme metodologia definida em ato do órgão competente. Depois que o contratado elabora o projeto básico, a Administração aprova o conjunto, vedadas alterações que reduzam a qualidade ou a vida útil, e o contratado mantém a responsabilidade integral pelos riscos do projeto básico.

Na semi-integrada, o projeto básico pode ser alterado mediante prévia autorização da Administração, desde que demonstrada a superioridade das inovações em redução de custos, aumento da qualidade, redução do prazo ou facilidade de manutenção ou operação. O contratado assume a responsabilidade integral pelos riscos da alteração.

Nos regimes integrado e semi-integrado, o edital e o contrato preveem, quando for o caso, as providências para a desapropriação autorizada. Eles indicam o responsável por cada fase, quem paga as indenizações, a estimativa do valor, a distribuição objetiva dos riscos e em nome de quem se fazem os registros de imissão na posse e de propriedade.

A execução de cada etapa é obrigatoriamente precedida da conclusão e da aprovação, pela autoridade competente, dos trabalhos das etapas anteriores.

§ 9º Os regimes de execução a que se referem os incisos II, III, IV, V e VI do caput deste artigo serão licitados por preço global e adotarão sistemática de medição e pagamento associada à execução de etapas do cronograma físico-financeiro vinculadas ao cumprimento de metas de resultado, vedada a adoção de sistemática de remuneração orientada por preços unitários ou referenciada pela execução de quantidades de itens unitários.

O § 9º alcança os incisos II a VI. Ficam de fora a empreitada por preço unitário (inciso I), que por natureza paga por unidade, e o fornecimento com serviço associado (inciso VII). Nos regimes alcançados, o pagamento segue etapas do cronograma ligadas a metas, e não a quantidade de itens executados.

Na prática, um estado quer uma estrada nova, mas prefere que a empresa desenvolva a solução de engenharia. Ele adota a contratação integrada, elabora só o anteprojeto, aprova o projeto básico feito pela empresa e paga por etapas do cronograma, porque o regime é licitado por preço global.

Como a banca cobra: a prova inclui a empreitada por preço unitário no § 9º, troca anteprojeto por projeto básico na contratação integrada ou retira a responsabilidade integral do contratado.

Serviços e terceirização

As licitações de serviços atendem aos princípios da padronização e do parcelamento, este quando tecnicamente viável e economicamente vantajoso. No parcelamento de serviços, consideram-se a responsabilidade técnica, o custo de vários contratos frente à redução de custos com a divisão em itens e o dever de ampliar a competição e evitar a concentração de mercado.

Nos serviços de manutenção e assistência técnica, o edital define o local dos serviços. Ele pode exigir deslocamento de técnico até a repartição ou unidade de prestação de serviços a distância compatível com as necessidades da Administração.

A terceirização é a execução por terceiros das atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares à área de competência legal do órgão ou entidade. Limpeza, vigilância e recepção são exemplos. A lei proíbe a Administração e seus agentes de tratar o terceirizado como se fosse servidor:

I - indicar pessoas expressamente nominadas para executar direta ou indiretamente o objeto contratado;

II - fixar salário inferior ao definido em lei ou em ato normativo a ser pago pelo contratado;

III - estabelecer vínculo de subordinação com funcionário de empresa prestadora de serviço terceirizado;

IV - definir forma de pagamento mediante exclusivo reembolso dos salários pagos;

V - demandar a funcionário de empresa prestadora de serviço terceirizado a execução de tarefas fora do escopo do objeto da contratação;

VI - prever em edital exigências que constituam intervenção indevida da Administração na gestão interna do contratado.

O gestor que manda o vigilante terceirizado servir café pratica a conduta do inciso V. O gestor que escolhe o nome do recepcionista que a empresa vai contratar pratica a do inciso I.

Parágrafo único. Durante a vigência do contrato, é vedado ao contratado contratar cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, de dirigente do órgão ou entidade contratante ou de agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato, devendo essa proibição constar expressamente do edital de licitação.

A vedação de nepotismo alcança o parente até o terceiro grau, e o destinatário da proibição é o contratado, isto é, a empresa. A proibição vale durante a vigência do contrato e consta expressamente do edital.

A Administração pode, com justificativa expressa, contratar mais de uma empresa para executar o mesmo serviço, desde que não perca economia de escala. Isso exige que o objeto possa ser executado de forma concorrente e simultânea por mais de um contratado e que a múltipla execução seja conveniente. Nesse caso, a Administração mantém controle individualizado da execução de cada contratado.

No serviço com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, o contratado apresenta, quando solicitado pela Administração e sob pena de multa, comprovação das obrigações trabalhistas e do FGTS dos empregados envolvidos no contrato. A lista do art. 50 inclui:

• registro de ponto;
• recibo de pagamento de salários, adicionais, horas extras, repouso semanal remunerado e décimo terceiro salário;
• comprovante de depósito do FGTS;
• recibo de concessão e pagamento de férias e do adicional;
• recibo de quitação de obrigações trabalhistas e previdenciárias dos dispensados até a extinção do contrato;
• recibo de pagamento de vale-transporte e vale-alimentação, na forma da norma coletiva.

Na prática, um órgão contrata limpeza com dedicação exclusiva de mão de obra. O fiscal pede à empresa os comprovantes de depósito do FGTS dos faxineiros do contrato. Se a empresa não apresenta, ela fica sujeita a multa.

Como a banca cobra: a prova reduz o grau de parentesco da vedação, troca o destinatário da proibição (a empresa) pela Administração ou diz que a comprovação trabalhista é mensal e obrigatória, quando a lei diz "quando solicitado".

Locação de imóveis e licitação internacional

A locação de imóveis pela Administração deve ser precedida de licitação e de avaliação prévia do bem, do estado de conservação, dos custos de adaptação e do prazo de amortização dos investimentos. A ressalva é a hipótese de inexigibilidade do inciso V do art. 74, em que as características do imóvel tornam necessária a escolha de um imóvel certo.

Na licitação internacional, o edital se ajusta às diretrizes da política monetária e do comércio exterior. A lei garante igualdade entre o licitante brasileiro e o estrangeiro: se o estrangeiro pode cotar em moeda estrangeira, o brasileiro também pode. O brasileiro contratado nessas condições recebe em moeda corrente nacional. As garantias de pagamento ao brasileiro são equivalentes às oferecidas ao estrangeiro.

Os gravames sobre os preços constam do edital, definidos por estimativas ou médias dos tributos, e todas as propostas seguem as mesmas regras. O edital não pode criar barreiras de acesso ao licitante estrangeiro na habilitação, classificação e julgamento, admitida a margem de preferência para bens produzidos no País e serviços nacionais, na forma do art. 26.

Como a banca cobra: a prova diz que a locação de imóvel dispensa sempre a licitação ou que o brasileiro recebe em moeda estrangeira.

Pregão nos decretos regulamentares

O Decreto nº 3.555/2000 e o Decreto nº 10.024/2019 regulamentaram o pregão na esfera federal no regime anterior à Lei nº 14.133/2021. O primeiro tratou do pregão presencial, e o segundo, do pregão eletrônico. O texto desses decretos não está no material conferido deste guia, por isso esta parte traz as regras sem número de artigo, prazo ou percentual.

O pregão nasceu para tornar mais rápida a compra de bens e serviços comuns, isto é, aqueles que o edital descreve por especificações usuais de mercado. O julgamento é por menor preço ou maior desconto. O Decreto nº 10.024/2019 incluiu no pregão eletrônico os serviços comuns de engenharia.

O mesmo decreto afasta o pregão eletrônico destes objetos:

• obras de engenharia;
• locações imobiliárias e alienações;
• bens e serviços especiais, inclusive os serviços especiais de engenharia.

Para os órgãos da administração pública federal direta, as autarquias, as fundações e os fundos especiais, a forma eletrônica é obrigatória. Estados, Distrito Federal e municípios também seguem o decreto quando compram com recursos da União recebidos por transferência voluntária, como um convênio. A forma presencial só cabe como exceção, com justificativa prévia da autoridade competente, quando a forma eletrônica for comprovadamente inviável tecnicamente ou desvantajosa para a Administração.

O pregoeiro é o servidor que conduz a sessão pública e decide as questões do procedimento. A autoridade competente designa o pregoeiro e a equipe de apoio entre os servidores do órgão ou da entidade que promove a licitação. A equipe de apoio é formada, na maior parte, por servidores ocupantes de cargo efetivo, de preferência do quadro permanente. O Decreto nº 3.555/2000 só admite como pregoeiro o servidor que fez capacitação específica para a função.

A equipe de apoio ajuda, mas não decide. As atribuições do pregoeiro no pregão eletrônico são estas:

• conduzir a sessão pública;
• receber, examinar e decidir as impugnações e os pedidos de esclarecimento do edital, com o apoio do setor que elaborou o edital;
• verificar se a proposta cumpre os requisitos do edital;
• coordenar a sessão pública e o envio de lances;
• verificar e julgar as condições de habilitação;
• sanear erros ou falhas que não alterem a substância das propostas e dos documentos de habilitação;
• receber, examinar e decidir os recursos e encaminhá-los à autoridade competente quando mantiver a decisão;
• indicar o vencedor;
• adjudicar o objeto, quando não houver recurso;
• conduzir os trabalhos da equipe de apoio;
• encaminhar o processo à autoridade superior e propor a homologação.

O pregão eletrônico segue estas etapas, em ordem: planejamento da contratação, publicação do aviso de edital, apresentação de propostas e documentos de habilitação, abertura da sessão pública e envio de lances, julgamento, habilitação, fase recursal, adjudicação e homologação. No pregão eletrônico, o licitante envia a proposta e os documentos de habilitação pelo sistema antes da abertura da sessão. O pregoeiro, porém, só examina a habilitação do licitante mais bem classificado, depois do julgamento.

Na fase de lances, os licitantes enviam lances pelo sistema e veem em tempo real o valor do melhor lance, sem saber quem o ofereceu. O decreto prevê dois modos de disputa: o aberto e o aberto e fechado. Encerrados os lances, o pregoeiro negocia pelo sistema com o licitante do melhor preço, para obter proposta ainda mais vantajosa. Depois ele decide se aceita a proposta e passa à habilitação.

Declarado o vencedor, qualquer licitante pode manifestar, de forma imediata e motivada, a intenção de recorrer. Se ninguém se manifesta na hora, o direito de recorrer decai, e o pregoeiro adjudica o objeto ao vencedor. Se há recurso, a autoridade competente decide o recurso, adjudica o objeto e homologa o procedimento.

No pregão presencial do Decreto nº 3.555/2000, a sessão pública ocorre em local, dia e hora marcados no edital. Os representantes das empresas fazem o credenciamento e entregam dois envelopes: um com a proposta e outro com os documentos de habilitação. O pregoeiro abre as propostas e classifica a de menor preço e as que ficam próximas dela, dentro da faixa que o regulamento fixa.

Os autores dessas propostas fazem lances verbais e sucessivos, em valores distintos e decrescentes, até que nenhum queira baixar mais. Quando poucas propostas ficam na faixa, o regulamento chama também os autores das melhores propostas seguintes, para que haja disputa. O pregoeiro examina a aceitabilidade da primeira classificada e abre só o envelope de habilitação dela. Se ela é inabilitada, o pregoeiro passa ao envelope da seguinte, na ordem da classificação.

A inversão das fases é a marca do pregão: a Administração julga primeiro e examina os documentos só do vencedor, o que encurta o procedimento. A Lei nº 14.133/2021 levou essa ordem para o rito comum que o pregão e a concorrência seguem.

Na prática, uma universidade federal quer comprar papel para impressão. Ela usa o pregão eletrônico, porque o papel é bem comum e a forma eletrônica é obrigatória para ela. As empresas enviam proposta e documentos pelo sistema, disputam lances sem saber quem é quem, e o pregoeiro negocia com a primeira colocada. O pregoeiro aceita a proposta, examina só os documentos dessa empresa e declara o vencedor.

Na mesma sessão, a segunda colocada fica em silêncio e, no dia seguinte, quer recorrer. Como ela não manifestou na hora a intenção de recorrer, o direito decaiu. O pregoeiro adjudica o objeto, e a autoridade competente homologa o pregão.

Como a banca cobra: a prova põe a habilitação antes do julgamento no pregão, admite técnica e preço no pregão ou dá à equipe de apoio uma decisão que é do pregoeiro. Também cobra a perda do direito de recorrer sem a manifestação imediata e as duas causas do pregão presencial: inviabilidade técnica ou desvantagem.

Orçamento de referência de obras

O Decreto nº 7.983/2013 traz as regras para o orçamento de referência de obras e serviços de engenharia contratados e executados com recursos dos orçamentos da União. O orçamento de referência é a estimativa que a Administração faz antes da licitação para saber quanto a obra deve custar e para julgar se os preços propostos são aceitáveis. O texto do decreto não está no material conferido deste guia, por isso esta parte traz as regras sem número de artigo nem percentual.

O custo de referência dos serviços de construção civil sai, em regra, do Sinapi (Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil), mantido e divulgado pela Caixa Econômica Federal. O das obras e serviços rodoviários sai do Sicro (Sistema de Custos Referenciais de Obras), mantido e divulgado pelo DNIT. A regra existe para que o preço de referência venha de uma base pública e conferível, e não da cotação de uma só empresa.

Quando não é possível definir o custo pelo Sinapi ou pelo Sicro, o decreto admite outras fontes:

• tabela de referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração pública federal;
• publicações técnicas especializadas;
• sistema específico instituído para o setor;
• pesquisa de mercado.

Em condições especiais, justificadas em relatório técnico do responsável pelo orçamento e aprovadas pelo órgão, os custos unitários de referência podem passar dos valores dos sistemas. A justificativa técnica é o que separa a exceção legítima do sobrepreço, isto é, do preço acima do de mercado.

O preço global de referência é o custo global de referência somado ao BDI (benefícios e despesas indiretas). O BDI cobre o que não aparece no custo de cada serviço. Ele tem estes componentes:

• taxa de rateio da administração central da empresa;
• tributos que incidem sobre o preço do serviço, excluídos os de natureza direta e personalística, como o imposto de renda da empresa;
• taxa de risco, seguro e garantia do empreendimento;
• taxa de lucro.

O critério de aceitabilidade de preço muda com o regime de execução. Na empreitada por preço global e na empreitada integral, o licitante pode usar custos unitários diferentes dos do sistema, desde que o preço global e o preço de cada etapa do cronograma físico-financeiro fiquem iguais ou abaixo dos valores de referência. Na empreitada por preço unitário e na tarefa, o pagamento segue a quantidade medida de cada serviço, por isso a análise recai sobre o preço de cada serviço da planilha, comparado com o custo de referência daquele serviço.

O decreto também protege o desconto obtido na licitação. A diferença percentual entre o valor global do contrato e o preço global de referência não pode ser reduzida em favor do contratado por aditivos que modifiquem a planilha orçamentária. A regra impede o chamado jogo de planilha, em que a empresa dá preço baixo nos itens que quase não serão usados e depois aumenta, por aditivo, as quantidades dos itens com preço alto.

Na prática, um ministério planeja um prédio de escritórios e a ligação desse prédio a uma rodovia federal. O orçamentista tira do Sinapi o custo da construção do prédio e tira do Sicro o custo do trecho rodoviário. Um equipamento especial que não consta de nenhum dos dois sistemas tem o custo apurado por pesquisa de mercado. Sobre o custo global, ele aplica o BDI e chega ao preço global de referência, que serve de teto para julgar as propostas.

Como a banca cobra: a prova troca o sistema de referência das obras rodoviárias pelo das obras de construção civil, ou diz que o BDI já está dentro do custo de cada serviço. Também tira o lucro do BDI ou trata a pesquisa de mercado como fonte livre.

Quadros e comparações

A tabela compara cada modalidade com o objeto e o critério de julgamento.

A tabela compara os números do diálogo competitivo e da técnica e preço.

A tabela compara os regimes de execução de obras.

Para decorar

Pegadinhas

Fontes e data

• [1] Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), arts. 28 a 52.

Texto conferido com a lei em 13/10/2026.