Orçamento Público: Conceito, Classificações e Princípios

O que mais cai

Do que trata o tópico

Este tópico trata do orçamento público: o que ele é, como a doutrina o classifica e quais princípios ele obedece. A base está nos arts. 165 a 167 da Constituição Federal, que criam o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual. A Lei nº 4.320/1964 traz as normas gerais de direito financeiro para a elaboração e o controle dos orçamentos. A Lei de Responsabilidade Fiscal acrescenta as metas fiscais, a reserva de contingência e a limitação de empenho.

Base legal

• Constituição Federal, art. 165: as três leis orçamentárias, o conteúdo de cada uma e o dever de executar a programação.
• Constituição Federal, art. 166: a apreciação dos projetos pelo Congresso Nacional e as emendas.
• Constituição Federal, art. 167: as vedações em matéria orçamentária, entre elas a vinculação de receita de impostos.
• Lei nº 4.320/1964, arts. 1º a 8º: o conceito legal da lei do orçamento, os princípios da unidade, universalidade e anualidade e a forma da discriminação da receita e da despesa.
• Lei Complementar nº 101/2000, arts. 4º a 10: o conteúdo da lei de diretrizes orçamentárias, o anexo de metas fiscais, a reserva de contingência e a limitação de empenho.

Conteúdo

Conceito e natureza jurídica do orçamento público

O Estado arrecada dinheiro da sociedade e gasta esse dinheiro em saúde, educação, segurança e pessoal. Se cada autoridade pudesse decidir sozinha quanto arrecadar e onde gastar, o cidadão não teria como controlar nada. O orçamento público resolve esse problema: ele é a lei que, para um período determinado, estima quanto o Estado vai arrecadar e fixa quanto e em que cada órgão pode gastar.

A Lei nº 4.320/1964 dá o conceito legal da lei do orçamento e já cita três princípios no mesmo dispositivo:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

O dispositivo diz três coisas. O orçamento discrimina receita e despesa, ou seja, mostra as duas de forma detalhada, e não em bloco. Essa discriminação precisa deixar à vista a política econômica financeira do governo e o seu programa de trabalho, que é o conjunto de obras e serviços que ele pretende realizar. E o orçamento obedece à unidade, à universalidade e à anualidade, princípios tratados na última parte deste guia.

A Constituição não trabalha com uma lei orçamentária só. Ela cria três leis, todas de iniciativa do Poder Executivo:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

A iniciativa é do Executivo, e só dele. Nenhum parlamentar apresenta projeto de plano plurianual, de lei de diretrizes orçamentárias ou de lei orçamentária anual. O Legislativo participa depois, discutindo, emendando e aprovando o projeto que recebe.

O plano plurianual é o planejamento de médio prazo. Ele estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Despesa de capital é a que aumenta o patrimônio, como uma obra ou a compra de um equipamento. Programa de duração continuada é aquele que não acaba em um ano, como um programa de assistência social.

A lei de diretrizes orçamentárias é a ponte entre o plano plurianual e o orçamento do ano. Ela compreende as metas e prioridades da administração pública federal, estabelece as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Cada um desses encargos já foi cobrado isoladamente em prova, trocado por outro.

A Lei de Responsabilidade Fiscal acrescenta conteúdo à lei de diretrizes orçamentárias. Ela dispõe também sobre o equilíbrio entre receitas e despesas, sobre os critérios e a forma de limitação de empenho, sobre as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos e sobre as demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. Integra o projeto da lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, com metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. A lei de diretrizes orçamentárias contém ainda o Anexo de Riscos Fiscais, em que são avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas.

A lei orçamentária anual é o orçamento propriamente dito, o documento que autoriza o gasto do ano. Ela não é um documento único: a Constituição determina que ela reúna três orçamentos.

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

O orçamento fiscal é o maior deles e cobre os Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. O orçamento de investimento não alcança tudo o que a empresa estatal gasta: ele alcança só o investimento das empresas em que a União detenha a maioria do capital social com direito a voto. O orçamento da seguridade social abrange todas as entidades e órgãos vinculados a ela, da administração direta ou indireta. A troca mais comum em prova é dizer que o orçamento de investimento alcança qualquer empresa com participação da União, sem a exigência da maioria do capital votante.

O projeto da lei orçamentária anual é acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Esse demonstrativo mostra quanto o Estado deixa de arrecadar com benefícios. A lei orçamentária anual também contém reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, são estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. A reserva atende passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

Sobre a natureza jurídica, a doutrina majoritária diz que a lei orçamentária é lei em sentido formal, e não em sentido material. Lei formal é a que nasce pelo processo legislativo e tem forma de lei, mas não cria regra geral e abstrata para a sociedade: ela prevê receitas e autoriza despesas de um período certo. Parte da doutrina sustenta que o orçamento é lei material, porque vincula a administração e produz efeitos sobre terceiros. A consequência prática dessa divergência aparece no caráter da autorização da despesa.

Pelo modelo clássico, o orçamento é autorizativo: a dotação permite gastar, mas não obriga o governo a gastar. A Constituição mudou parte desse quadro. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Esse dever não é absoluto, e os limites estão no parágrafo seguinte.

§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias:

I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;

II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;

III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.

Os três incisos reduzem o alcance do dever de executar. O dever cede diante de metas fiscais e limites de despesa, não impede o cancelamento necessário para abrir crédito adicional, não vale no impedimento técnico justificado e só atinge as despesas primárias discricionárias, isto é, as que o governo escolhe fazer e que não são financeiras. Esse conjunto de regras aplica-se exclusivamente aos orçamentos fiscal e da seguridade social da União.

As emendas parlamentares formam o outro bloco de execução obrigatória. As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária são aprovadas no limite de 2% da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, e metade desse percentual vai para ações e serviços públicos de saúde.

Desse limite, 1,55% cabe às emendas de Deputados e 0,45% às de Senadores. A execução orçamentária e financeira dessas programações é obrigatória, conforme os critérios de execução equitativa definidos em lei complementar. A garantia de execução vale também para as emendas de bancada estadual ou do Distrito Federal, no montante de até 1% da receita corrente líquida realizada no exercício anterior.

Nos casos de impedimento de ordem técnica, essas programações não são de execução obrigatória. O STF entende que a lei orçamentária pode ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade, ainda que o dispositivo questionado tenha efeito concreto. O argumento antigo de que o orçamento, por ser lei formal, jamais seria controlado em abstrato não prevalece hoje.

Na prática, imagine que a lei orçamentária do ano prevê R$ 2.000.000,00 para a reforma de uma escola, dotação que veio de emenda individual de um deputado. O órgão informa que o terreno está em litígio e que a obra não pode começar, e justifica o impedimento técnico. Nesse caso, a execução deixa de ser obrigatória, porque a garantia de execução não alcança o impedimento de ordem técnica. Se o impedimento não existisse, o órgão teria de executar a programação.

A tabela compara as três leis orçamentárias quanto ao que cada uma estabelece.

Como a banca cobra: o enunciado troca o conteúdo de uma lei orçamentária pelo de outra e apresenta o dever de executar como regra sem exceções.

Tipos de orçamento público (Executivo, Legislativo, Misto)

Esta classificação responde a uma pergunta só: quem elabora e quem aprova o orçamento. Ela olha para a repartição de poder entre o Executivo e o Legislativo, e não para a forma de organizar os gastos. Confundir esse critério com o das técnicas orçamentárias é o erro mais comum do iniciante.

No orçamento legislativo, o Parlamento elabora e aprova a peça, e o Executivo apenas executa. O modelo nasceu em países de regime parlamentarista, em que o governo se confunde com a maioria do Parlamento. No orçamento executivo, o chefe do Executivo elabora e aprova o orçamento, sem participação efetiva do Legislativo, solução típica de regimes autoritários. No orçamento misto, o Executivo elabora e envia o projeto, e o Legislativo discute, emenda e aprova.

O Brasil adota o tipo misto. A iniciativa das três leis orçamentárias é do Poder Executivo. A apreciação cabe ao Congresso Nacional:

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

O dispositivo mostra os dois lados do tipo misto. O projeto vem pronto do Executivo, mas não é aprovado por ele: quem aprecia são as duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. Os créditos adicionais, que alteram o orçamento durante o ano, seguem o mesmo caminho.

Dentro do Congresso Nacional, o exame técnico fica com uma comissão especializada. Cabe a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados examinar e emitir parecer sobre esses projetos e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República. A mesma Comissão examina e emite parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais e exerce o acompanhamento e a fiscalização orçamentária. As emendas são apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emite parecer, e apreciadas pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

O poder de emenda do Legislativo existe, mas é limitado. A lei orçamentária não pode ser emendada livremente, porque o dinheiro que a emenda destina a uma despesa precisa sair de outra.

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

As despesas que não podem ser anuladas para financiar emenda são três: dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal. A emenda também é admitida quando relacionada com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. Fora dessas hipóteses, a emenda não passa.

O fluxo abaixo resume a tramitação descrita nos dispositivos acima.

O último passo tem base expressa. Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes podem ser utilizados mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. A regra evita que o dinheiro fique sem destino e, ao mesmo tempo, exige nova autorização do Legislativo para usá-lo.

As emendas individuais podem alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por transferência especial ou por transferência com finalidade definida. Na transferência especial, os recursos são repassados diretamente ao ente beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere, e pertencem ao ente no ato da efetiva transferência financeira. Pelo menos 70% das transferências especiais devem ser aplicadas em despesas de capital. Em qualquer caso, é vedada a aplicação desses recursos no pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais e de encargos do serviço da dívida.

Na prática, suponha que um deputado apresente emenda que destine recursos à construção de um posto de saúde e indique como fonte a anulação de parte da dotação de pessoal do mesmo ministério. A emenda não pode ser aprovada, porque a anulação de dotações para pessoal e seus encargos está excluída. Se o parlamentar indicasse a anulação de uma dotação de custeio compatível com o plano plurianual, a emenda seria admissível.

Como a banca cobra: o enunciado apresenta o orçamento-programa ou o orçamento base zero como tipos quanto ao Poder competente, ou afirma que o Legislativo emenda o projeto sem indicar a fonte dos recursos.

Aspectos e dimensões do orçamento público

O mesmo documento pode ser olhado por ângulos diferentes. A doutrina chama esses ângulos de aspectos ou dimensões do orçamento, e a prova cobra a correspondência entre o nome do aspecto e a ideia que ele traduz. Nenhum aspecto exclui o outro: todos convivem na mesma lei orçamentária.

O aspecto político aparece na escolha de prioridades. O orçamento é onde o governo mostra o que pretende fazer primeiro, e o Legislativo discute essas escolhas. A lei de diretrizes orçamentárias compreende as metas e prioridades da administração pública federal, que são a tradução jurídica dessa escolha política.

O aspecto jurídico está na forma: o orçamento é lei, aprovada pelo Legislativo, e cria vedações que o administrador não pode superar. O art. 167 lista essas vedações, entre elas o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual e a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais. Quem gasta sem crédito não comete apenas um erro administrativo: descumpre a Constituição.

O aspecto econômico aparece no próprio conceito legal. A lei do orçamento discrimina receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira do governo. A Constituição reforça essa função quando determina que os orçamentos fiscal e de investimento, compatibilizados com o plano plurianual, tenham entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. O orçamento, portanto, também distribui recursos entre regiões.

O aspecto financeiro trata do fluxo de caixa: quando o dinheiro entra e quando sai. Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, o Poder Executivo estabelece a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso. Se, ao final de um bimestre, a realização da receita puder não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promovem, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira. Não são objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive as destinadas ao pagamento do serviço da dívida, as relativas à inovação e ao desenvolvimento científico e tecnológico custeadas por fundo criado para tal finalidade e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

O aspecto técnico ou contábil é a forma de registrar tudo isso. Integram a lei de orçamento o sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo, o quadro demonstrativo da receita e despesa segundo as categorias econômicas, o quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação e o quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração. A identificação dos itens da receita e da despesa é feita por números de código decimal, completados pelos algarismos da classificação funcional da despesa. Esse código geral não prejudica a adoção de códigos locais.

O aspecto social aparece com força no orçamento da seguridade social, que abrange todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, e os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. A Constituição protege esses recursos. É vedada a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais do empregador sobre a folha de salários e do trabalhador para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social.

O aspecto gerencial ou de controle fecha o ciclo. A lei de diretrizes orçamentárias dispõe sobre normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos. O Poder Executivo publica, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. As leis orçamentárias devem observar, no que couber, os resultados do monitoramento e da avaliação das políticas públicas.

Na prática, pense na prefeitura de um município que decide priorizar creches no ano seguinte. A escolha das creches em vez de outra obra é o aspecto político, e a aprovação da dotação pela Câmara é o aspecto jurídico. O efeito sobre o emprego e a renda local é o aspecto econômico, e o cronograma mensal de desembolso é o aspecto financeiro.

O código da despesa no quadro de dotações é o aspecto técnico. O mesmo gasto é olhado por cinco ângulos, sem que nenhum anule o outro.

Como a banca cobra: o enunciado troca o nome do aspecto pelo conteúdo de outro, em especial o político pelo econômico, e afirma que a limitação de empenho alcança qualquer despesa.

Histórico do orçamento

O orçamento nasce do controle do poder de tributar. O marco mais citado é a Magna Carta inglesa de 1215, em que os barões obtiveram do rei o compromisso de não cobrar tributos sem o consentimento do conselho do reino. A ideia central era simples: quem paga precisa consentir. Esse consentimento prévio para arrecadar depois se estendeu ao gasto, e o Parlamento passou a autorizar também a destinação do dinheiro.

Com o tempo, o orçamento deixou de ser apenas uma autorização para arrecadar e virou peça de planejamento. Primeiro veio a preocupação com o controle formal do gasto, com listas detalhadas do que se comprava. Depois veio a preocupação com o resultado, isto é, com o que o Estado entrega à sociedade com aquele dinheiro. Essa evolução explica as técnicas orçamentárias tratadas na próxima parte.

No Brasil, a base legal atual se formou em camadas. A Lei nº 4.320/1964 estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. A Constituição de 1988 desenhou o sistema de três leis de iniciativa do Executivo, com o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. A Lei Complementar nº 101/2000 acrescentou o compromisso com metas e com o equilíbrio, ao exigir o Anexo de Metas Fiscais na lei de diretrizes orçamentárias.

A Constituição previu que uma lei complementar disporia sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual. A mesma lei complementar estabeleceria normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta e as condições para a instituição e funcionamento de fundos. Essa lei complementar geral ainda não substituiu integralmente a Lei nº 4.320/1964, que continua aplicável. A camada mais recente é a da execução obrigatória, em que a administração passou a ter o dever de executar as programações orçamentárias, com os limites já estudados.

Como a banca cobra: o enunciado restringe a Lei nº 4.320/1964 à União ou afirma que ela já foi inteiramente substituída pela lei complementar prevista na Constituição.

Técnicas e espécies orçamentárias

Técnica orçamentária é a forma de organizar e justificar os gastos dentro da peça orçamentária. Ela não muda quem elabora nem quem aprova o orçamento: muda o critério pelo qual as despesas são apresentadas e avaliadas. Cada técnica responde a uma pergunta diferente sobre o gasto público.

O orçamento tradicional, também chamado de clássico, pergunta em que o dinheiro é gasto. A peça se organiza pelo objeto de gasto, como pessoal, material de consumo e diárias, e o controle é formal e contábil: verifica-se se o gasto estava autorizado e se respeitou o limite. O ponto fraco é que a peça não diz o que o Estado entrega com aquele dinheiro. Ainda assim, o controle do objeto de gasto continua presente no sistema brasileiro, porque a lei do orçamento discrimina receita e despesa e não consigna dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras.

O orçamento de desempenho pergunta o que o Estado faz com o dinheiro. Ele mede produtos e custos, como o número de atendimentos ou de quilômetros de estrada conservados. A diferença para o orçamento-programa é que o orçamento de desempenho mede a ação isolada, sem vinculá-la a um plano de governo de médio prazo.

O orçamento-programa pergunta para que o Estado gasta. Ele parte de objetivos e metas, organiza as despesas em programas e liga o orçamento ao planejamento.

A Lei nº 4.320/1964 já aponta nessa direção ao exigir que a discriminação evidencie o programa de trabalho do Governo e ao determinar que acompanhe a lei de orçamento um quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços. A Constituição completa o desenho com o plano plurianual, que estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal. A doutrina majoritária afirma que o Brasil adota o orçamento-programa.

O orçamento base zero pergunta por que gastar de novo. Em cada ciclo, nenhuma dotação é mantida apenas porque existia no ano anterior: cada programa precisa ser justificado desde o início, e as alternativas de gasto são comparadas e hierarquizadas. A vantagem é cortar despesa que se repete por inércia. A desvantagem é o custo de analisar tudo outra vez a cada exercício.

O orçamento incremental é o oposto do base zero. A proposta do ano parte do valor do ano anterior e acrescenta um percentual ou um valor a mais, sem rediscutir a necessidade da despesa. É a prática que o orçamento base zero combate.

O orçamento participativo pergunta quem decide o gasto. Parte das dotações é definida com a participação direta da população, em geral em assembleias de bairro ou plenárias regionais, em que os moradores escolhem obras e serviços prioritários. A participação não retira a iniciativa do Poder Executivo nem a competência do Legislativo para apreciar o projeto: o resultado da consulta é incorporado ao projeto que o Executivo envia. Dizer que o orçamento participativo dispensa a lei orçamentária é erro frequente.

A tabela compara as técnicas pela pergunta central de cada uma.

Na prática, uma secretaria de obras que apresenta sua proposta pedindo R$ 5.000.000,00 para material de construção raciocina como no orçamento tradicional. Se pedir R$ 5.000.000,00 para pavimentar 20 quilômetros de vias, já usa a lógica do desempenho. Se vincular essa meta a um programa de mobilidade urbana previsto no plano plurianual, com objetivo e meta definidos, chega ao orçamento-programa.

A técnica adotada não dispensa nenhuma regra de forma. Qualquer que seja ela, a lei do orçamento não pode consignar dotações globais indiferenciadas, e todas as receitas e despesas constam da lei de orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. É vedado ainda consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

Como a banca cobra: o enunciado descreve uma técnica e dá o nome de outra, em especial trocando base zero por incremental e desempenho por programa.

Princípios orçamentários

Os princípios orçamentários são as regras de forma e de conteúdo que toda lei orçamentária obedece. Eles existem para que o orçamento seja compreensível, completo e controlável. Boa parte deles tem base expressa em texto legal, e é por esse texto que a prova cobra.

O princípio da unidade exige que o orçamento do ente seja uma peça só, com uma política orçamentária única, ainda que dividido internamente. A base legal está no conceito da lei do orçamento, que cita a unidade entre os princípios obedecidos. A lei orçamentária anual compreende os orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social, e essa divisão não quebra a unidade: são três partes de uma lei só.

O princípio da universalidade exige que todas as receitas e todas as despesas estejam na lei orçamentária. A Lei nº 4.320/1964 trata dos dois lados em dois artigos seguidos.

Art. 3º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.

Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá tôdas as despesas próprias dos órgãos do Govêrno e da administração centralizada, ou que, por intermédio dêles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2°.

A universalidade tem exceção expressa quanto a algumas entradas. Não se consideram, para os fins do art. 3º, as operações de crédito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros. Essas entradas não representam receita nova: ou são devolvidas no mesmo exercício, ou apenas transitam pelo caixa.

O princípio da anualidade liga o orçamento a um período certo. O conceito legal cita a anualidade entre os princípios obedecidos, e a Constituição fala em orçamentos anuais. A lei orçamentária anual pode conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com a especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento, o que não a transforma em peça plurianual.

O princípio da exclusividade impede que a lei orçamentária vire veículo de matérias estranhas, as chamadas caudas orçamentárias. A redação constitucional traz a regra e as suas exceções no mesmo parágrafo:

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

A regra é a proibição de dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa. As exceções são duas e estão no próprio texto: a autorização para abertura de créditos suplementares e a autorização para contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. A Lei nº 4.320/1964 confirma as duas autorizações ao dizer que a lei de orçamento poderá conter autorização ao Executivo para abrir créditos suplementares até determinada importância e para realizar, em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa. Dizer que a exclusividade não admite exceção é erro de prova.

O princípio do orçamento bruto exige valores totais, sem compensações. Todas as receitas e despesas constam da lei de orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluem-se, como despesa, no orçamento da entidade obrigada à transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber. O mesmo valor aparece duas vezes, cada uma no orçamento de um ente, e nunca pelo líquido.

O princípio da legalidade aparece na exigência de lei para instituir e para alterar o orçamento. São vedados o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual, a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais e a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes. Também é vedada a instituição de fundos de qualquer natureza sem prévia autorização legislativa.

O princípio da especificação, também chamado de especialização ou discriminação, proíbe autorizações genéricas de gasto. A lei de orçamento não consigna dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no art. 20 e seu parágrafo único da própria Lei nº 4.320/1964.

A Constituição veda a concessão ou utilização de créditos ilimitados. A Lei de Responsabilidade Fiscal veda consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. Os três dispositivos dizem a mesma coisa por ângulos diferentes: o Legislativo autoriza gasto certo, e não cheque em branco.

O princípio da não afetação, ou não vinculação, é o mais cobrado da parte. Ele vale só para impostos, e não para as demais espécies tributárias.

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

O dispositivo proíbe vincular receita de imposto a órgão, fundo ou despesa e, em seguida, abre as ressalvas: a repartição constitucional do produto da arrecadação entre os entes, a destinação de recursos para ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para atividades da administração tributária, a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita e a hipótese do § 4º do mesmo artigo. Esse § 4º permite a vinculação das receitas que indica para pagamento de débitos com a União e para prestar-lhe garantia ou contragarantia. O STF entende que a vedação alcança apenas os impostos, de modo que taxas e contribuições podem ter receita vinculada.

O princípio do equilíbrio exige que a despesa autorizada guarde relação com a receita estimada. A lei de diretrizes orçamentárias dispõe sobre o equilíbrio entre receitas e despesas. O equilíbrio também aparece na vedação à realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Essa é a regra de ouro das finanças públicas: o ente não se endivida para pagar despesa corrente.

O princípio da publicidade e da transparência garante o controle social. O Poder Executivo publica, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Ministro ou Secretário de Estado da Fazenda demonstra e avalia o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre e a trajetória da dívida em audiência pública.

A vinculação permitida tem o seu próprio dever de respeito ao destino. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica são utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Essa regra é o outro lado da não afetação: quando a vinculação existe, ela precisa ser cumprida até o fim.

O princípio da programação liga o gasto ao planejamento. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. A Lei de Responsabilidade Fiscal repete a exigência ao vedar dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão.

O princípio da vedação do estorno impede o remanejamento livre de dinheiro entre programações. São vedados a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. Há exceção expressa: no âmbito das atividades de ciência, tecnologia e inovação, a transposição, o remanejamento ou a transferência podem ser admitidos por ato do Poder Executivo, sem a prévia autorização legislativa, com o objetivo de viabilizar os resultados de projetos restritos a essas funções.

Na prática, imagine que um Estado queira destinar parte da arrecadação de um imposto estadual a um fundo de segurança pública, por lei estadual. A medida esbarra na vedação de vincular receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, porque o fundo de segurança não está entre as ressalvas do texto constitucional. Se a mesma destinação fosse feita com receita de taxa, a vedação não se aplicaria, porque ela alcança só os impostos.

Como a banca cobra: o enunciado apaga uma exceção da exclusividade ou da não afetação, ou estende a vedação de vincular receita a tributos que não são impostos.

Quadros e comparações

A primeira tabela mostra o princípio, o seu conteúdo e a base legal.

A segunda tabela reúne as vedações do art. 167 mais cobradas e o que cada uma proíbe.

A terceira tabela separa o que é tipo de orçamento do que é técnica orçamentária.

Para decorar

Pegadinhas

Fontes e data

• [1] Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 165 a 167.
• [2] Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, arts. 1º a 8º.
• [3] Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, arts. 4º a 10.

Texto conferido com a lei em 13/10/2026.